Economen kunnen nog zoveel leren

oktober 31, 2016 by  
Filed under artikel

Wat zouden economen van andere wetenschappen kunnen leren? Dat is de vraag die me (door MeJudice) is voorgelegd. De vraag vooronderstelt een grote kennis van de economische wetenschap. En van de andere sociale wetenschappen, omdat ik er op voorhand vanuit ga dat economen vooral van andere sociale wetenschappen kunnen leren. Die grote kennis heb ik niet. Ik ken wel veel economen. En ik heb met veel economen samengewerkt. Ja, die zou ik wel iets willen leren.

Laat ik niet alleen uit hoffelijkheid starten met de constatering dat ik economen vaak bewonder. Ik geniet enorm van hun scherpte. De kunst om de wereld als wiskunde te beleven. Je komt zelden een econoom tegen die die scherpte mist. Aan die scherpte kan je je laven, als socioloog en zeker als bestuurskundige.
Mijn genieten heeft vooral betrekking op het jongleren van economen binnen de wereld van hun eigen modellen. Maar eerlijk gezegd: dat genieten kan ook gemakkelijk overgaan in irritatie. Die zelfgecreëerde wereld, die geheel in formules valt te vatten, is immers wel een schijnwereld. De modellen pakken een deel van de werkelijkheid en niet het geheel. En zelfs niet de kern.

Laten we nog eens terugdenken aan die befaamde uitspraak van Coen Teulings. Na de kredietcrisis sprak hij als directeur van het CPB de wijze woorden dat “wij deze crisis niet hadden kunnen voorspellen”. Hij bracht het als een nieuwsfeit. Alsof economen de toekomst normaal wel kunnen voorspellen. Voor een socioloog zou een dergelijke uitspraak ondenkbaar zijn. Sociologen weten waarom maatschappelijke processen niet te voorspellen zijn. Onder andere omdat de mens met die voorspelling aan de haal kan gaan. Denk aan de self-fulfilling prophecy van Robert Merton en de dubbele hermeneutiek van Anthony Giddens. Begrijp me goed, ik heb geen enkel probleem met het onvermogen van economen om de toekomst te voorspellen. Wel met hun pretentie dat ze het wel kunnen.

Overigens hadden economen een veel betekenisvollere rol kunnen spelen in het debat over de kredietcrisis als ze meer geïnteresseerd waren geweest in de empirie. Beter gezegd: als de economische wetenschap meer was gebaseerd op empirisch en historisch onderzoek dan op modellen. Ja, wat zou het heerlijk zijn als het CPB bemand zou worden door economisch sociologen. Waarom zijn er eigenlijk zo weinig economisch sociologen? Komt dat door ons verlangen naar helderheid en simpelheid dat wel door de economen en niet door de sociologen wordt bevredigd?

Natuurlijk zullen veel economen zich niet meteen kunnen vinden in de gedachte dat ze in een zelfgecreëerde schijnwereld leven. Ze zullen verwijzen naar het vele onderzoek dat aan hun modellen ten grondslag ligt. Ze doen toch zoveel onderzoek naar multipliers en handelsstromen en noem maar op? Al die gegevens vinden toch hun plek in hun modellen? Dat is allemaal waar. Maar nog steeds is de werkelijkheid geen model. Om de werkelijkheid te kunnen vatten heb je aan modellen nooit genoeg.

en voorbeeld. Onder leiding van het CPB schetsen de planbureaus periodiek scenario’s voor de toekomst van Nederland. Zo ook de WLO-scenario’s van 2006. Ik was er nauw bij betrokken. Aan die scenario’s was veel onderzoek vooraf gegaan, maar uiteindelijk bleef in elke redenering overeind staan dat meer globalisering en meer marktwerking zouden leiden tot een hogere economische groei. De CPB-modellen schreven dat voor. De praktijk was geheel anders. De kredietcrisis die ons op jaren achterstand heeft gezet, werd geheel veroorzaakt door globalisering en marktwerking, met name in het bankwezen. Het was exemplarisch voor het denken van economen. Ze gebruiken de empirie meestal slechts om hun eigen modellen te laden.

Natuurlijk heeft iedereen het recht om op zijn eigen manier de werkelijkheid te duiden. Juist door verschillende perspectieven en verschillende benaderingen te hanteren zullen we die werkelijkheid beter gaan begrijpen. Zo heeft ook het modelleren van de sociale werkelijkheid ongetwijfeld veel wetenschappelijke waarde. Maar waarom te denken dat een model met wetenschappelijke waarde, ook meteen voorschrijft wat je moet doen? Waarom schrijven die economen toch zo gemakkelijk hun recepten uit?

Wie herinnert zich niet de discussie over de noodzaak van bezuinigen na de kredietcrisis. Veel economen meenden dat het kabinet voorlopig minder prioriteit zou moeten geven aan verkleining van het begrotingstekort en beter de economie kon aanjagen door te investeren. Zo ook de vooraanstaande econoom met we ik in die tijd eens discussieerde over het begrotingsbeleid. Ik bracht in dat het politiek altijd erg moeilijk is om mensen van de noodzaak tot bezuinigingen te overtuigen als de bomen tot in de hemel reiken. En dat je om die reden beter kan bezuinigen op een moment waarop iedereen van de ernst van de situatie doordrongen is. De econoom keek mij vriendelijk aan en zei: dat is een politicologisch argument en dat valt buiten onze redenering. Dat was heel eerlijk van hem, maar blijkbaar vond hij het geen probleem om op basis van kennis van een deelaspect de regering over het gehele probleem te adviseren.

Hoewel de economie een sociale wetenschap is, lijken veel economen eerder de habitus te hebben van een wiskundige. Een sociale wetenschapper zal zich altijd blijven afvragen of zijn onderzoek zijn conclusies wel rechtvaardigen. Hoe staat het met de betrouwbaarheid en de validiteit van mijn onderzoek? Wiskundigen kennen daarentegen het eureka-moment van het oplossen van de som. In wiskunde is het antwoord goed of fout. In de sociale wetenschappen is het meer of minder overtuigend of meer of minder plausibel.

Economen zouden ook veel zelfkritischer moeten zijn ten aanzien van de normatieve uitgangspunten van hun modellen. Ik geloof niet in waardevrijheid van sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Maar ik geloof wel dat we de sociale wetenschappen verder brengen door de eigen normativiteit zoveel mogelijk terug te dringen en elkaar daarop nadrukkelijk aan te spreken. In dat opzicht heb ik me altijd verbaasd over de maatschappelijke kosten-baten-analyses die in de economenwereld vaak erg geliefd zijn. En mijn verbazing betreft niet alleen het feit dat mkba’s nooit alle kosten en baten in beeld kunnen brengen (dat argument van het verengen van de werkelijkheid tot de mogelijkheden van het eigen model heb ik hierboven genoemd). Mijn verbazing betreft vooral de normatieve gedachte om de betalingsbereidheid van burgers bij het monetariseren van kosten en baten centraal te stellen. Als een huis in de buurt van een bos gemiddeld € 30.000 duurder is dan een huis zonder bos, dan zijn de maatschappelijke baten van een bos € 30.00 x N (aantal huizen). Het CPB meende zelfs ooit dat het investeren in cultuur zin had zolang de grondprijzen erdoor stegen. Ja, als u het niet begrijpt, dan klopt dat.

Die fundamenteel normatieve manier van denken vinden we terug in het denken van (veel) economen over de rol van de overheid. Hun uitgangspunt luidt altijd dat de markt de beste informatie verschaft over de voorkeuren van burgers. En het is met name de rol van de overheid om marktimperfecties weg te nemen. Maar door de markt centraal te stellen wordt de democratie miskend. Ook in het democratisch circuit, in de politiek maken burgers hun verlangens kenbaar. Ja, ook dat gaat met imperfecties gepaard. Maar in de democratie worden de maatschappelijke verlangens van burgers in ieder geval beter zichtbaar dan alleen in de huizenprijzen in een bosrijke omgeving. Het denken vanuit markten, dat economen zo sterk maakt, leidt hier niet alleen tot een verenging van de werkelijkheid, maar ook tot een normatieve vertekening.

In de jaren 90 werd het debat over de rol van de overheid sterk door economen geframed. We hadden vooral te dealen met de niet onderdrukken neiging om de taken van de overheid geheel vanuit imperfecties van de markt te definiëren. En dat is fundamenteel normatief. In het WRR-rapport Het borgen van publiek belang kozen wij voor een andere benadering. Onze stelling was: natuurlijk moet de overheid geen zaken doen die de markt, of beter: de samenleving zelf kan doen. Maar wie de rol van de overheid wil definiëren moet niet starten bij de markt maar bij de verlangens van burgers. De overheid heeft bij uitstek de verantwoordelijkheid nemen voor de behartiging van maatschappelijke belangen die door samenleving en markt onvoldoende worden behartigd. En burgers bepalen welke maatschappelijke belangen we gezamenlijk willen nastreven. Bij het nadenken over publieke belangen is de economische wetenschap ongelofelijk behulpzaam, maar niet bepalend. Niet de economisch wetenschap, laat staan economen, bepaalt wat de overheid moet doen, maar dat doet het volk.

Ja, ik blijf van ze houden. Maar ze zouden hun vak verder brengen als ze wat empirischer werden en wat minder normatief.

 

De beleidsmaker als gewoontedier

november 12, 2013 by  
Filed under artikel

De gedragseconomie is een grote stap voorwaarts. En het zelfvertrouwen van de economen is hartverwarmend. Als sociale-wetenschapper ben ik altijd aangenaam verrast door de intelligentie van de economen én van hun modellen. Maar ik ben niet de enige als ik constateer dat economen de plank soms misslaan omdat ze uitgaan van een mensbeeld dat men niet eens idealistisch kan noemen. De homo economicus. De mens die tot in zijn vingertoppen rationeel is. En daar ook naar handelt. Hoewel Simon al in de jaren 50 tot de conclusie kwam dat de mens op zijn hoogst ‘beperkt rationeel’ is, duurde het nog zeker een halve eeuw voordat de micro-economen zich begonnen af te vragen waarom hun wetenschap zo weinig relatie vertoonde met de maatschappelijke werkelijkheid. Ze gingen onderzoek doen naar de sociale werkelijkheid; in plaats van die werkelijkheid tot een X- en een Y-as te vervormen. Ze kwamen tot de conclusie dat de mens veel minder rationeel was dan altijd, althans door henzelf, was verondersteld. Het leuke en hartverwarmende van die economen is, dat ze deze kennis, die we bij de bestuurskunde al jaren in het eerste jaar doceren, vervolgens gedragseconomie zijn gaan noemen. Alsof dit gedrag zich alleen tot de economie beperkt. Of erger: alsof zij ook dit onderdeel van onze samenleving weer als enigen werkelijk doorgronden.

Vandaag stellen we ons de vraag hoe toepasbaar deze gedrags-economische inzichten zijn in het beleid en in welke mate beleidsmakers daarvan al gebruikmaken. Daarbij lijken we overigens in de valkuil te tuimelen die de economen jarenlang voor zichzelf hebben gegraven: we veronderstellen namelijk voor het gemak dat beleidsmakers zo rationeel zijn, dat ze de nieuwe gedrags-economische inzichten meteen in de praktijk gaan toepassen. Zelfs dat de beleidsmaker misschien maar beperkt rationeel zou handelen, wordt niet geaccepteerd. De gedrags-economische inzichten zijn immers zo onweerlegbaar, dat ze wel één-op-één in het beleid moeten worden vertaald.

Deze inzichten zijn inderdaad voor een deel onweerlegbaar. Ze zijn ook generaliseerbaar. Ze kunnen dan ook niet alleen op de burger maar ook op de beleidsmaker zelf worden toegepast! De gedragseconomie verklaart niet alleen waarom burgers minder rationeel op prikkels reageren dan nodig is voor de voorspellende kracht van de economische modellen, maar de gedragseconomie verklaart ook waarom beleidsmakers de gedragseconomie niet meteen benutten. Net als burgers hebben beleidsmakers een ingewikkelde prikkelstructuur. Ik zal daarvan vandaag drie voorbeelden geven. Ik baseer me daarbij op de simpele indeling die we voor onze eerstejaars bestuurskunde altijd hanteren.

Zo is er ten eerste veel ‘gewoontegedrag’: de mens handelt zonder een afweging te maken tussen alternatieven, laat staan dat hij de consequenties van al die alternatieven kent. Simpel gezegd: de mens handelt zonder na te denken. Dat ‘gewoontegedrag’ is ook de beleidsmaker niet vreemd. Beleidsvorming is voor veel ambtenaren niet zelden het recyclen van oude beleidsnota’s. Bovendien zijn ze niet gewoon om boeken te lezen die niet in de eigen kast staan. En ook deze laatste zijn vaak ongelezen. Nieuw onderzoek dringt zo maar heel langzaam door tot in de hoofden van de beleidsmakers. Natuurlijk, de toehoorder begrijpt dat de beperkte lengte van een column mij aanzet tot enig zwart-wit-denken. Er zijn ook hele hoopgevende ontwikkelingen binnen veel departementen. Maar de instroom van kennis is toch vooral gebaseerd op toeval en op van horen zeggen.

In veel andere gevallen bepaalt de houding die mensen tegenover een bepaald onderwerp aannemen, de snelle afweging die tussen gedragsopties wordt gemaakt. Een snelle afweging betekent in de praktijk vaak: een snelle afwijzing. Ook bij beleidsmakers is die attitude goed zichtbaar. We mogen aannemen dat met diezelfde attitude de nieuwe inzichten van de gedragseconomie worden beoordeeld. Zo maak ik het bij leergangen voor departementen en gemeenten vaak mee dat beleidsmakers eerder op onbekend terrein dan op bekend terrein in staat zijn om de betekenis van nieuwe kennis in te schatten. Als het om het beleidsterrein van de collega gaat, staan ze open voor nieuwe kennis. Als het over het eigen terrein gaat wordt vaak voor veiligheid gekozen, en voor de bezweringsformule dat ‘we dat al eens hebben geprobeerd’. Of: ‘mijn baas wil dit niet’, of ‘dit kunnen we deze minister niet uitleggen’, of: ‘we krijgen binnenkort een nieuwe DG’.

Ten slotte wordt het gedrag van mensen en dus ook van beleidsmakers bepaald door  ‘groepsnormen’. En die groepsnormen hebben een grote invloed op de afweging die bij tal van beslissingen wordt gemaakt. Beter gezegd: de beperkte afweging die veelal wordt gemaakt. De groepsnormen van de beleidsmaker zijn simpel samen te vatten: politieke strijd bepaalt de ontwikkeling van beleid. Mijn eerstejaars, alweer, kennen het onderscheid tussen de rationele benadering van beleid en de politieke. Bij de eerste verwijzen we naar opeenvolgende fasen en naar onze grootvader prof Andries Hoogerwerf. We doceren de studenten dat die benadering analytisch interessant is, maar dat de bestuurspraktijk meestal de wetten van de politieke benadering volgt. Kennis bepaalt in die benadering niet het beleid, maar het beleid bepaalt de kennis. Als we geen discussie willen over de spanning tussen schaliegas en duurzame energie, laten we onderzoek doen naar de veiligheid van schaliegas. En als we de A27 willen verbreden ten koste van Amelisweerd, knutselen we net zo lang met vervoersstromen tot ze niet meer over de bestaande weg kunnen. Nieuwe kennis moet voor veel beleidsmakers vooral bruikbare kennis zijn. En wat bruikbaar is wordt bepaald door de politieke opportuniteit. En het aardige is dat te veel wetenschappers de beleidsmaker op hun wenken bedienen, door zelf ook voor een politieke benadering van kennis te kiezen. Regelmatig staan er weer 55 of een ander aantal wetenschappers in de krant die betogen dat hun onderzoek maar één politieke conclusie openlaat. Laten we wel wezen: bij dat soort wetenschappers is het niet onredelijk om de conclusie te trekken dat ‘wetenschap ook maar een mening is’. Elke wetenschapper zou moeten weten dat je nooit wetenschappelijk kan bewijzen wat je moet doen. Laat staan wat de politiek moet doen.

Ik geef het graag toe: ik ben in deze column te duidelijk geweest. Ik hou van beleidsmakers en ik hou van economen. En ook ik vind dat gedrags-economische inzichten heel snel hun weg zouden moeten vinden in het beleid. Maar als we weten dat de burger niet zo rationeel handelt, mogen we niet van de beleidsmakers vragen dat meteen wel te doen.

[verschenen in ESB-dossier ’Gedragseconomie voor milieubeleid’, 8 november 2013, pp. 86-87]

[de column is uitgesproken tijdens een conferentie over ‘gedragseconomie voor milieubeleid’ op 14 november 2013 in Den Haag:http://youtu.be/raoaI5ScF64]