Waarom groeit de stad

juni 15, 2015 by  
Filed under artikel, De Stad

Het PBL heeft een voortreffelijk rapport geschreven over de groei van de steden: De stad: magneet, roltrap en spons. En toch kunnen ook voortreffelijke rapporten belangrijke vragen openlaten. Die belangrijke vraag ging me hier echt ging bezighouden toen ik de column van Jos Gadet over hetzelfde onderwerp onder ogen kreeg (zie: http://romagazine.nl/de-stad-magneet-roltrap-en-spons-2/10455, met dank aan Irene Klarenbeek). Gadet haalt in zijn column scherp uit naar Maarten Hajer, directeur van het PBL. De laatste zou tijdens de presentatie van het genoemde rapport hebben gesuggereerd dat vooral de groeikernen weer zouden moeten bouwen om de groei van de stedelijke agglomeraties op te vangen. Zo had ik het rapport zelf niet gelezen.

Wat is nu die belangrijke vraag die het PBL-rapport openlaat? Het rapport laat helder zien hoe de Nederlandse steden in de laatste decennia weer zijn gegroeid na een enorme terugval in de jaren 60 en 70. De burgers ontvluchten de verpauperde steden en de overheid gaf een enorme impuls aan deze trek naar buiten door het ontwikkelen van groeikernen. In de jaren 80 keerde de trend. Vooral na de eeuwwisseling zijn de (meeste) steden weer fors gaan groeien. Daarbij is overigens het verlies van de dramatische jaren 60 en 70 nog steeds niet goedgemaakt. Die trendbreuk heeft twee oorzaken.

Ten eerste is het ruimtelijk beleid van de rijksoverheid verschoven van groeikernen (Tweede Nota RO) via compacte stad (Derde Nota) naar groei van de steden door middel van nieuwe uitleg-gebieden (Vierde Nota en Vinex). De Vinex-gebieden lagen vaak binnen de stadsgrenzen of werden door gemeentelijke herindeling bij de stad gevoegd. Waar nieuwe huizen (vaak met tuinen) eerder werden gebouwd in de randgemeenten (en de groeikernen), werden voortaan weer in de stad gebouwd. Daardoor ging de roltrap van de steden anders functioneren. Die roltrap laat zich simpel omschrijven: jongeren trekken naar de stad om er te gaan studeren en een partner te vinden. Nadat beide missies zijn voltrokken en de eerste kinderen het licht hebben gezien zoeken ze een huis met een tuin. Vroeger moesten ze daarvoor vaak uitwijken naar de groeikernen, tegenwoordig kunnen ze binnen de gemeentegrenzen dit woonmilieu ook vinden. Nogal logisch dat de steden dan weer gaan groeien en de randgemeenten pas op de plaats maken.

Ten tweede is de economische vitaliteit weer naar het hart van de stedelijke agglomeraties verschoven. In de kenniseconomie zijn de face-to-face contacten in de steden steeds belangrijker geworden. Bovendien is het werken meer het wonen gaan volgen dan omgekeerd. En omdat de binnensteden (vaak) zo aantrekkelijk zijn voor de hoogopgeleiden en de hogere inkomens, is het werk zich meer in de steden gaan concentreren. Zo is de leegstand van kantoren tegenwoordig veel groter in de randgemeenten dan in de centrale stad (op enkele notoir ongelukkige kantoorgebieden na). De stad als magneet daarmee heeft enorm aan betekenis gewonnen. Het gevolg is dat de steden zijn ook binnenstedelijk zijn gaan bouwen. Zie alle ontwikkelingen rondom het IJ in Amsterdam. Maar ook toen de bouw door de crisis stil viel, bleef Amsterdam per maand met 1000 inwoners groeien. De stad bleek nog veel meer bewoners op te kunnen nemen. Dat is het fenomeen van de stad als spons.

En op de volgende vraag geeft het rapport nu juist geen antwoord: in welke mate is de groei van de steden het gevolg van de eerste en in welke mate van de tweede factor? Zijn steden gaan groeien door het veranderende ruimtelijk beleid of zijn steden gaan groeien door de veranderende betekenis van de stad in de hedendaagse kenniseconomie? De onderzoekers geven geen antwoord op deze vraag. Ze stellen hem zelfs niet eens.

Toch is het antwoord op deze vraag van groot belang voor het verdere beleid. Als de steden vooral groeien door het veranderde ruimtelijk beleid, kan de trend vrij eenvoudig worden omgekeerd door weer meer buiten de stad te gaan bouwen. Als de steden vooral groeien omdat de stad zelf zo aantrekkelijk is geworden voor de kenniseconomie, zal die groei van de steden juist verder moeten worden geaccommodeerd.

Jos Gadet wijst erop dat alle Europese steden eenzelfde ontwikkeling hebben doorgemaakt en dat alleen Nederlandse steden Vinexwijken hebben. Aan die Vinexwijken binnen de eigen gemeentegrenzen kan het dus niet alleen liggen. Hij had er ook op kunnen wijzen dat de Vinexwijken in de steden wel goed lopen, en dat Almere momenteel een vertrekoverschot kent. En dat ook Leidse Rijn op grote afstand van het centrum van Utrecht nog niet het succes is dat ons lang werd voorgehouden. Ten slotte kan de overgang van groeikernen naar Vinex ook heel goed een bevestiging zijn van een nieuw stedelijk elan. En ook dat laatste betekent dat je het beleid niet zomaar weer kan omgooien.

Mijn inschatting is dat de tweede factor van veel groter gewicht is geweest dan de eerste. De bloei van de steden is geen simpel gevolg van ruimtelijk beleid. Nee, het ruimtelijk beleid volgt hier vooral de maatschappelijke ontwikkeling. En dat is, zoals het hoort.

Verteltrends en echte trends

november 29, 2014 by  
Filed under artikel

Het woord ‘trend’ suggereert gedegenheid. Hoe aantrekkelijk is het om in een voordracht te wijzen op enkele ‘belangrijke nieuwe trends’. Het bewijs voor de erop volgende conclusie lijkt op voorhand te zijn geleverd. “Vanwege de horizontalisering van het bestuur, is een vernieuwing van de overheid dringend gewenst”. “Omdat de samenleving complexer wordt, moet het beleid sneller worden aangepast”. Etc. etc. Het is een knappe retorische truc. A is waar, dan moet B ook wel waar zijn. De truc is des te knapper als we beseffen dat A vaak helemaal niet waar is! De juistheid van al die zogenaamde nieuwe trends is immers lang niet altijd bewezen. Ik noem een aantal van die verteltrends die we op vele conferenties kunnen horen, en plaats enkele vraagtekens.

Horizontalisering van het bestuur: het wordt voor de overheid steeds belangrijker om zich als gelijkwaardige partner op te stellen van een steeds mondiger samenleving. Die toegenomen mondigheid is waar. Het is waar dat de overheid zoekende is om daarmee om te gaan. Het is waar dat de overheid zich vaker als (gelijkwaardige) partner opstelt. Maar tegelijkertijd heb ik het gevoel dat de overheid het steeds meer van haar ‘verticale’ instrumenten moet hebben. Het Energieakkoord zal alleen een succes worden als de overheid de CO2-uitstoot met normstelling steeds verder weet in te tomen.

Bevolkingskrimp in Nederland: na decennia van groei zouden we het omslagpunt hebben bereikt: Nederland krimpt. Maar: volgens de laatste prognoses van het CBS blijft Nederland (in ieder geval) tot 2060 groeien. Er is slechts sprake van (beperkte) regionale krimp, dat onderdeel is van een reële en hele oude trend: verstedelijking.

Zelforganisatie neemt steeds meer taken van de overheid over. Ik ken geen enkel onderzoek dat deze trend bevestigt. De uitspraak doet het vooral goed onder ambtenaren die zich zorgen maken over de gevolgen van de bezuinigingen van de overheid voor de samenleving.

De samenleving wordt steeds complexer. Ook dat kan waar zijn, het is een heel populaire verteltrend, maar ook hier ontbreekt onderzoek. Verwarren we hier niet de toegenomen complexiteit van het beleid (of is ook dat een verteltrend?) met de veranderende inrichting van de samenleving?

De overheid wordt steeds kleiner. Inderdaad, er wordt veel afslanking van de overheid aangekondigd, maar er komt maar weinig van terecht. Vaak is er sprake van verschuiving van fte’s tussen departementen of naar op afstand geplaatste organisaties. In de jaren 90 telde het bestuurlijk apparaat van de gemeente Rotterdam 12.000 mensen. Nu staat de gemeente voor de opgave om haar apparaat van 13.000 ambtenaren met 2.000 af te slanken.

De samenleving is steeds minder maakbaar. Dat kan waar zijn, maar de maakbaarheidsambities van de overheid zijn zeker niet geringer. Op tal van ingewikkelde maatschappelijke gebieden is de overheid druk in de weer om een ‘markt’ te creëren. En overal ontwaren we nog de overheid, overigens vaak met een tamelijk groot succes. Stel je voor dat er geen minimumloon was, geen bijstand, geen gratis en verplicht onderwijs. Hoe zou de ‘onderkant’ van de samenleving er dan uit zien?

Kennis wordt steeds belangrijker in de economie. Frank Kalshoven heeft al eens geschreven dat we hier moeilijk van een nieuwe trend kunnen spreken, omdat de bewering opgaat sinds de Verlichting.

De maakindustrie wordt steeds belangrijker. Met name sinds de auto-industrie in Duitsland het in de eerste jaren na de kredietcrisis goed deed. hoor je vaak dat de maakindustrie weer helemaal terug is van weg geweest. In werkelijkheid is nog maar 11% van de beroepsbevolking actief in de industrie en verschuift Philips steeds meer in de richting van de dienstverlening (zoals IBM al veel eerder deed).

De stad is steeds meer de motor van de nationale economie. De stad is altijd al de motor van de nationale economie geweest. Alleen was vroeger vooral Rotterdam belangrijk en tegenwoordig vooral Amsterdam. En vergeet niet dat de export voor een aanzienlijk deel drijft op de landbouw.

De samenleving individualiseert. Zo algemeen gesteld is daar veel tegen in te brengen. De verzuiling is voorbij en het aantal eenpersoonshuishoudens neemt toe. Maar het feit dat veel meer vrouwen zijn gaan werken maakt hen nog geen éénpitter en dat nog steeds miljoenen mensen naar dezelfde TV-programma’s kijken duidt niet op de uniciteit van de persoon. Dus mag ik even weten wat u bedoelt?

Ik weet het: die nieuwe verteltrends happen zo lekker weg. Maar verteltrends zijn pas nieuwe trends als er gedegen onderzoek onder ligt.

De toekomst van de stad

juli 7, 2014 by  
Filed under De Stad

Inleiding

Steden doen het goed; steden triomferen. We kunnen het overal lezen. Het is waar en het is niet waar. Er is ook hier een achterkant van het gelijk. Niet alle steden triomferen en niet iedereen in de triomferende steden profiteert van het succes. Er blijven belangrijke opgaven over. In dit artikel schets ik zes ontwikkelingen die steden raken. En maak ik zes opmerkingen over adequaat beleid. Ik bepaal me tot Nederland. En raak het recente rapport van de RLi over de toekomst van de stad slechts zijdelings aan, omdat het rapport slechts zijdelings de thematiek weet te raken.

Ontwikkelingen

  1. De steden groeien, het achterland krimpt en ook de randgemeenten verliezen terrein. Verrassend genoeg staat in Nederland het thema ‘bevolkingskrimp’ op de beleidsagenda. Van krimp is in Nederland slechts regionaal sprake, en dan betreft het ook nog kleuterkrimp. De steden, en met name de Randstad blijven groeien. Dus niet krimp, maar urbanisatie is de dominante ontwikkeling in de demografie.
  2. De wereld wordt niet flat, maar spikey. Nabijheid lijkt eerder belangrijker te worden dan minder belangrijk. In de nieuwe economische wereld zijn face-to-face contacten van groot belang. Daarom groeien de steden in plaats van te krimpen. Bedrijven gaan steeds meer op zoek naar een gunstige arbeidsmarkt en omdat het werk steeds meer om hoogopgeleiden vraagt, trekken bedrijven steeds vaker naar steden om mensen te vinden, terwijl mensen n vroeger aar de stad trokken om werk te vinden.
  3. Die triomf van de stad heeft twee gezichten. De hogere inkomens en de hoger opgeleiden leggen steeds meer beslag op de binnensteden. Door gentrification worden aanpalende wijken ingepikt. De armoede verdwijnt buiten de ring of zelfs naar de randgemeenten. Zo telt Amsterdam relatief en absoluut nog steeds meer mensen onder de armoedegrens dan Rotterdam.
  4. Werken volgt wonen niet per definitie. Als er niks te doen valt, gaan de hoger opgeleiden er niet wonen. Veel studenten verlaten Rotterdam meteen na het afstuderen. Er zijn dus ook steden zonder vliegwiel. Het lijkt een zelfversterkend proces. Zie ook de verschillen in de lokale politiek. In de achterstandssteden domineert het nationalisme, in de triomferende steden het kosmopolitisme. Achtergesteld voelen versus hoge verwachtingen.
  5. De dynamiek in de immigratie en de integratie neemt toe. De immigratie verandert van karakter. De populatie wordt diverser, het aantal nationaliteiten neemt toe en het opleidingsniveau wordt gedifferentieerder. Het aantal gezinsherenigingen neemt af. De internationale kenniswerker dient zich aan. De dynamiek in de achterstandswijken is veel groter dan vaak wordt gedacht. Het uitkeringsniveau van Rotterdam-Zuid is momenteel gelijk aan het gemiddelde van de stad, door de enorme toestroom van MOE-landers met werk in de laatste jaren.
  6. De klimaatverandering ten gevolge van het broeikaseffect wordt steeds zichtbaarder. Dat stelt steden voor nieuwe opgaven, zowel in de sfeer van adaptatie als mitigatie. Er zijn veel lokale initiatieven voor duurzame energie, maar het levert nog onvoldoende op.

Adequaat beleid

Op veel ontwikkelingen hebben de nationale en de lokale overheid weinig invloed. Dat steden wereldwijd aan betekenis winnen heeft weinig met overheidsbeleid te maken en alles met veranderingen in de economische structuur. ‘Valleys’ komen meestal bij toeval tot stand en de overheden doen er vooral goed aan om eenmaal ontstane valleys verder te accommoderen. Het betekent niet dat overheidsbeleid geen kwaad kan. Zo hebben de Nederlandse steden een achterstand opgelopen doordat de overheid te lang vasthield aan het groeikernenbeleid en aan een minimum van 80% sociale huur bij nieuwbouw (tot in de jaren 90!). In de sfeer van het accommoderen is de opgave overigens groot. Ik geef zes overwegingen.

  1. Hoewel Amsterdam al enige jaren (hard) groeit zonder dat er een woning wordt gebouwd (hetgeen kan duiden op een nieuwe trend van gezinsverdichting), is het realistisch om uit te gaan van een omvangrijke behoefte aan nieuwe woningen. Er moet meer ruimte komen voor hogere inkomens, maar ook voor doorstromende migranten. En er moet ruimte blijven voor kansarmen. De woningcorporaties hebben zichzelf gedeeltelijk uitgeschakeld, het rijk stopt met het subsidiëren van nieuwbouw. De lokale overheden moeten nog veel grondposities afwaarderen. En de overheid doet er goed aan om burgers zelf te laten beslissen waar en hoe ze willen wonen. De lokale overheid heeft een belangrijke accommoderende rol: laat de stad organisch groeien binnen heldere stedebouwkundige kaders. Kantoren zijn mooie objecten voor vernieuwbouw. De gemeente als aanjager in plaats van struikelblok.
  2. Verdere verbetering van het klimaat voor de slimmen en de rijken is nodig om de stedelijke arbeidsmarkt verder te versterken. Op cultuur heeft de overheid enige invloed middels subsidies. Het aantrekken van onderwijsinstellingen (zoals Den Haag op knappe wijze delen van de Universiteit Leiden uit Leiden losweekt en Almere een HBO aan zich wist te binden) kan veel betekenen. Net zoals ruimte voor jonge ondernemers en een verdere versterking van de eigen identiteit. Maar Amsterdam is de laatste decennia niet gaan floreren en Rotterdam is niet achtergebleven omdat het Amsterdamse stadsbestuur zoveel beter was dan het Rotterdamse. Soms heb je gewoon geluk en moet je het geluk niet in de weg gaan staan. Als veel starters behoefte hebben aan bedrijfsruimte, komt die ook wel vanzelf. En het proces van gentrification is nog nergens ter wereld door de overheid geïnitieerd.
  3. Het idee van borrowed size, dat ook zo’n centrale plaats inneemt in het RLi-advies over de stad, roept bij mij vooral verbazing op. Het idee is tamelijk simpel: als mijn stad te klein is, word ik dan niet groter als ik het inwonertal van de naburige stad erbij op mag tellen? Het doet me denken aan het dolle plan om de universiteiten van Leiden, Rotterdam en Delft onder één holding te brengen. Natuurlijk, die ene universiteit scoort op de lijstjes met artikelen en citaties hoger dan één van de oude drie, maar het geheel is zonder verdere integratie nooit meer dan de som der delen! De economie van Rotterdam wordt ook niet beter als het bestuur van de stad een samenwerkingsovereenkomst sluit met Den Haag, met Amersfoort of met Groningen. De economie van Rotterdam wordt alleen beter als de stedelijke arbeidsmarkt in Rotterdam aantrekkelijker wordt. Bereikbaarheid kan daarbij helpen. Dus als de vervoersverbindingen tussen Den Haag en Rotterdam (nog!) beter zouden worden, zou de Rotterdamse arbeidsmarkt van de Haagse kunnen profiteren. Maar dat heeft niets met borrowed size te maken, maar alles met het versterken van agglomeratie-effecten.
  4. De grootste opgave voor triomferende steden ligt niet bij de triomf, maar bij al degenen die de triomf van de eigen stad niet meemaken. Uiteindelijk gaat de ongelijkheid ten koste van de welvaart, ook in de steden. De kosten van de armoede en de werkloosheid drukken op de stad als geheel. En waar kansarmen kansen worden onthouden, missen we kansen om de stedelijke arbeidsmarkt te versterken. Misschien vragen de mensen in de achterstandswijken daarom wel veel meer aandacht van het stedelijk bestuur dan de kenniswerkers uit de binnenstad. Voor mij gaat het daarbij meer om de mensen dan om de wijken. Arrival neighborhoods zullen altijd laag scoren. Het gaat erom dat mensen uit de achterstandswijken zich kunnen ontwikkelen en hun wijk voor een betere kunnen inruilen. Wie het beleid te zeer op de wijk richt, loopt bovendien het gevaar dat de wijk te duur wordt voor de oorspronkelijke bewoners. In de wereld van waterbedden en roltrappen hebben mensen meer aan een opleiding en een baan dan aan een hogere huur bij een lage uitkering.
  5. Waar de triomferende steden bijna vanzelf lijken te groeien en te bloeien, zijn onorthodoxe maatregelen nodig om de achterstandssteden een positieve wending te laten maken. In dat opzicht is het maar de vraag of Heerlen de wiet-bijverdienste van de bevolking zo dringend moet bestrijden. Ook de Tilburgse bevolking kan die miljoenen goed gebruiken. Het wordt er niet beter op dat de nieuwe lokale elite in de achterstandssteden zo gefocust is op veiligheid en het gebrek aan integratie. Je maakt een stad niet aantrekkelijker door steeds te roepen dat je ‘alle slechte lijstjes aanvoert’. Gratis kluswoningen zijn een beter alternatief. En regelvrije zones en sectoren. Wat zou studenten van de Erasmus, van de Universiteit Tilburg en van de Universiteit Twente kunnen doen besluiten om hun stad niet meteen na het afstuderen te verlaten. Sta alles toe wat God aanvankelijk heeft verboden. En rechtsgelijkheid is alleen mooi als je je dat kan permitteren.
  6. De duurzaamheid gaat niet vanzelf. Zelforganisatie en ‘energieke samenleving’ zijn nogal eens schaamlappen van een overheid die zelf te weinig doortast. In de big society kiest de overheid ervoor om zich over veel zaken geen zorgen meer te maken. In ons geval hoopt de overheid dat zelforganisatie een oplossing biedt waar zij zelf tekort schiet. De boeiende vraag luidt: waarom zou de overheid zich bezighouden met zaken die de samenleving geheel zelf kan oplossen? Mijn antwoord is simpel: alle maatschappelijke belangen die door de samenleving worden bediend, hebben geen overheidsbemoeienis nodig. En omgekeerd: als er overheidsbemoeienis nodig is, kan de samenleving het alleen niet aan. De overheid doet er beter aan burgers en bedrijven die op weg zijn naar duurzaamheid, actief te helpen door het wegnemen van juridische belemmeringen.

 

[Deze tekst verscheen in de S+RO-special ‘Crisis voorbij’, S+RO, 2014/4, pp 20-23]

De waarde van cultuur in de stad

maart 19, 2014 by  
Filed under De Stad

De redenering is bekend: steden zijn de motor van de economie, omdat ze in staat zijn de hoogopgeleiden en de ‘creatieve klasse’ aan zich te binden. Mede omdat veel steden een rijk cultuuraanbod kennen willen die hoogopgeleiden daar graag wonen. En daarmee zijn (veel) overheidssubsidies voor kunst en cultuur gelegitimeerd.

Ik geef toe: ik bezondig me ook vaak aan deze redenering. Maar ik weet niet of ik dat nog zo gemakkelijk zal blijven doen, nu ik de studie van Gerard Marlet en Joost Poort De waarde van cultuur in cijfers heb gelezen. Een heldere studie, een prachtige studie, maar wat zijn de uitkomsten eigenlijk toch nog mager. Laat ik hun redenering volgen.

Die redenering is even simpel als charmant. Omdat mensen van cultuur houden, hebben ze er geld voor over en op basis daarvan kan je de maatschappelijke waarde van cultuur vaststellen. Die maatschappelijke waarde neemt vijf verschillende gedaanten aan: een gebruikswaarde, een economische waarde, een bestaanswaarde, een sociale waarde en een optiewaarde. En iets heeft maatschappelijk waarde bij Marlet en Poort als het bijdraagt aan een verhoging van de welvaart, uitgedrukt in euro’s. Overigens laat die bijdrage zich vaak niet zo gemakkelijk in euro’s uitdrukken.

Mensen maken gebruik van cultuur: ze gaan naar concerten en naar musea. Daar betalen ze voor. Op zich neemt daarmee onze welvaart nog niet toe. Als ze niet naar het concert of naar het museum waren gegaan, hadden ze het geld aan iets anders uitgegeven. Van welvaartsstijging is pas sprake als de burger bereid was geweest om voor hetzelfde concert of het hetzelfde museum een duurder entreekaartje te betalen. Stel dat iemand voor één concert in het Concertgebouw wel twee kaartjes had willen betalen, dan wordt zijn inkomen economisch gezien verhoogd met een gratis half concert. Dat surplus noemen we de gebruikswaarde van cultuur. Voor de podiumkunsten zou de gebruikswaarde jaarlijks € 59 miljoen bedragen.

Omdat sommige mensen graag naar het concert of het theater zijn, zijn de huizen in de buurt van het Concertgebouw en van de Koninklijke Schouwburg meer waard. Dat noemen we de optiewaarde van cultuur. Wat is het waard om er gemakkelijk gebruik van te maken? Voor podiumkunsten zou het in Nederland gaan om een jaarlijkse welvaartswinst van ongeveer € 800 miljoen. De onderzoekers geven wel aan dat de optiewaarde erg moeilijk is te berekenen. Inderdaad, hoe moet je nu vaststellen hoeveel de huizen in Amsterdam-Zuid duurder zijn omdat het Concertgebouw om de hoek ligt? Ook los van het Concertgebouw zijn dat wel aardige woningen.

Ook als mensen niet naar het museum gaan, of naar een concert en het ook niet belangrijk vinden om daar eenvoudig heen te kunnen gaan, kan een schilderij een bestaanswaarde hebben. Zoals de Nachtwacht bijdraagt aan de nationale trots en we het allemaal vreselijk zouden vinden als het schilderij onherstelbaar zou worden beschadigd. De onderzoekers geven aan dat die bestaanswaarde niet valt te meten. Net zo min als de bestaanswaarde van de Elfstedentocht. Maar het is wel een waarde van cultuur.

Economen zijn altijd begaan met de export, omdat je de welvaart van je land kan vergroten door goederen aan het buitenland te leveren. Zo ook met cultuur. Soms gaat het Concertgebouw op toernee, veel buitenlandse toeristen komen in het Rijksmuseum en in het Van Gogh-museum. De economische waarde van cultuur staat voor het geld dat we daarmee als natie verdienen. Die economische waarde is vooral voor musea een belangrijke post. De totale jaarlijkse welvaartswinst van musea bedraagt € 200 miljoen.

Ten slotte de sociale waarde: cultuur heeft een positief effect op gezondheid, op leefbaarheid en op productiviteit. Er is veel onderzoek voorhanden om dit aan te tonen. Maar het onderzoek is allemaal veel te mager om deze sociale waarde van cultuur te kunnen vertalen in een jaarlijkse welvaartswinst.

Daarmee is dit onderzoek nogal ontnuchterend. Ten eerste moest het onderzoek zich beperken tot de letteren, de beeldende kunst, de cultuurparticipatie en de podiumkunsten, omdat de maatschappelijke waarde van andere vormen van cultuur (architectuur, film, festivals etc.) zich nog moeilijker liet bepalen. Ten tweede is de zoektocht van de onderzoekers naar cijfers zo transparant beschreven, dat je beseft dat elk cijfer met drie korrels moet worden genomen.

Het onderzoek is helemaal ontnuchterend als het gaat om het belang van cultuur voor de ‘creatieve economie’, voor de kennisspillovers, voor de innovatie, voor de economische groei. Steden zijn toch de brandhaarden van de innovatie omdat hoogopgeleiden daar clusteren? En ze clusteren daar toch vanwege de speciale stedelijke ‘amenities’, waaronder cultuur? Ja, dat weten we, maar in dit onderzoek kon het niet worden aangetoond.

Resteert een boeiende vraag. Legitimeert deze studie nu alle overheidsuitgaven voor cultuur? Marlet en Poort stellen vast dat de totale maatschappelijke waarde van de onderzochte culturele sectoren hoger is ‘dan de kosten die de maatschappij zich getroost om dat culturele aanbod tot stand te brengen’. Ze voegen er snel aan toe dat dit niet betekent dat elke euro belastinggeld aan kunst en cultuur vanuit welvaartsoptiek automatisch gerechtvaardigd is.

Dat lijkt me ook. Ten eerste hebben economen altijd moeite om rekening te houden met de maatschappelijke herverdeling die het gevolg kan zijn van marktwerking of van overheidsingrijpen. Als cultuursubsidies zouden betekenen dat alle huizen in Nederland meer waard zouden worden, kan de optiewaarde van cultuur een goed argument zijn voor cultuursubsidies. Maar de optiewaarde is niet gelijk verdeeld. Elke cultuurtempel die door de overheid wordt aangelegd komt ten goede aan de mensen die in de omgeving wonen. Juist hun huizen zullen in waarde stijgen. Ik ben dus eerder geneigd om die hele optiewaarde als legitimatie voor een cultuurbeleid van de overheid te vergeten. Je gaat toch geen cultuurtempel bouwen omdat daarmee de huizen in de omgeving duurder worden? [Het lijkt een open deur maar in de CPB-studie Stad en land van 2010 werd nog plompverloren beweerd dat stedelijke investeringen gerechtvaardigd zijn als ze zich terugvertalen in de grondprijzen.]

Daarnaast heb ik nog een fundamenteler bezwaar tegen deze manier van redeneren. Economen hebben vaak de neiging om overheidsingrijpen alleen gelegitimeerd te achten als onze welvaart daardoor toeneemt. Ondanks het feit dat daarbij wordt uitgegaan van een breed welvaartsbegrip (tot ‘geluk’ toe), wordt de waarde van die welvaart door economen bij voorkeur in geld uitgedrukt. Maar zou het niet waar kunnen zijn dat we op die manier aan de essentie van de overheid voorbijgaan: het verbeteren van de samenleving ook als we die verbetering niet in geld kunnen of willen uitdrukken?

 

 

Mijn plek in de stad: heimwee naar Rotterdam

oktober 16, 2013 by  
Filed under De Stad

Mijn plek in de stad bestaat niet meer. En mijn stad is mijn stad niet meer. Laat ik met het laatste beginnen. Ik weet niet hoe het andere mensen vergaat die in hun leven al meerdere steden hebben bewoond, velen delen die ervaring, maar mijn huidige woonplaats is nooit ‘mijn stad’ geworden. Achtereenvolgens heb ik gewoond in Meppel, Groningen, Leiden, Rotterdam en Den Haag, maar Rotterdam springt er ver boven uit. Als ik er kom, kom ik thuis, in mijn stad. Daarmee is niets ten nadele van de andere steden gezegd. In Den Haag woon ik objectief gezien geweldig; dicht bij de duinen, dicht bij het station, dicht bij snelwegen, mooi huis, mooie tuin (gesloten bouwblok!). Maar mijn gevoel ligt nog steeds in Rotterdam. En de stad waar ik woon, is mijn stad dus niet meer.

Mensen die nimmer in Rotterdam hebben gewoond, kunnen zich mijn liefde voor Rotterdam soms maar moeilijk voorstellen. Zij menen dat Rotterdam een kale en kille stad is met weinig beschutting. Anderen weten dat Rotterdam een arme stad is met relatief veel werkloosheid. Maar ik ken de dynamiek van die stad. Ik weet hoe die stad 24 uur per dag leeft, en ik weet hoe rauw de Rotterdamse dynamiek kan zijn. Hoe onopgesmukt de cultuur en de kunst. Dat veel grote architectenbureaus  in Rotterdam zijn gevestigd. En ik ken de daadkracht van de stad. Hoe het bestuur en de bewoners van Rotterdam zonder te versagen proberen de stad te vernieuwen en de uitstraling van een werkelijk grote stad te geven. Dit uit zich in een eindeloze rij plannen, die ook bijna allemaal worden gerealiseerd. In de tijd dat ik in Rotterdam woonde, zijn de Boompjes ontwikkeld, met het Nedlloyd-gebouw van Quist; is het Weena ontwikkeld, met de kantoren van onder anderen Bonnema en Hoogstad; is het museumkwartier ontwikkeld, met het prachtige architectuurinstituut van Jo Coenen en de uitbreiding van het Boymans van Hubert-Jan Henket, is het Schouwburgplein door Quist, Van Velzen en Geuze omgetoverd en zijn de eerste plannen ontwikkeld voor de Kop van Zuid. Ik geef het toe: vaak vallen met name de economische resultaten tegen. De Boompjes zijn nooit een levende boulevard geworden ondanks het prachtige paviljoen van Mecanoo. Hetzelfde moet van het Weena worden gezegd, waar de dependance van het Boymans al snel weer werd gesloten. Op het Weena wordt niet geflaneerd, niet gewinkeld; er wordt alleen (snel) verplaatst. Ook de Kop van Zuid heeft nog niet de economische impuls gegeven aan Rotterdam die de stad zo node mist. De ‘Koopgoot’ vormt in dit verband een positieve uitzondering. Niet getreurd: Rotterdam zal nieuwe plannen blijven maken tot de stad niet meer ‘de verkeerde lijstjes aanvoert’, zoals oud-burgemeester Ivo Opstelten altijd zei.

En mijn plek in mijn stad bestaat niet meer. Mijn lievelingsplek in Rotterdam bevond zich op de oevers van de Maas. Op het hoekje van het oorlogsmonument, dat een aantal jaren in de zomer tot strand werd omgetoverd. Ook de Spido heeft daar een tijdje zijn afvaarten gehad. Wie hier in zuidwestelijke richting kijkt, ziet de prachtige brug van Van Berkel, in de volksmond: ‘de Zwaan’, afsteken tegen de lucht. Het blijft een indrukwekkend ontwerp, het is een fenomenaal logo voor de stad. Het getuigde van grote wijsheid van de gemeenteraad om indertijd een meerprijs van 30 miljoen gulden voor de brug te betalen om dit ontwerp mogelijk te maken. De twee zwarte ‘wachters’ van Wiel Arets hebben de brug in mijn beleving nog mooier gemaakt. Overigens schijnt dit, zelfs in Rotterdam, een afwijkend standpunt te zijn. Toch ontneemt de brug me het uitzicht dat ik vroeger op deze plek had. Zonder Erasmusbrug was het uitzicht vrij. En de overkant was veel verder weg. De Nieuwe Maas stroomde voor je voeten in de richting van de zee. En heel vaak vervloeiden lucht en water aan de horizon. In het ochtendlicht was het prachtig, maar ook in de herfst en in de winter als het een beetje mistig was. Of die keer, het zal in 1986 zijn geweest, toen de rivier eindeloze brokken ijs meevoerde. Het zachte geklots van de rivier aan je voeten maakte altijd deel uit van het uitzicht. En altijd was het licht weer anders. Hoe mooi die Erasmusbrug ook is, hij heeft mij dit uitzicht ontnomen. En dat niet alleen. De waarschuwing van publicist Herman Moscoviter is uitgekomen. De brug heeft de rivier klein gemaakt. Door de hoogte van de brug is de rivier gedegradeerd tot een klein stroompje. De overkant is akelig dichtbij, de mist lijkt voor eeuwig opgetrokken. Rivier en lucht vervloeien niet meer aan de einder. En de rivier stroomt niet meer naar de zee. De rivier stroomt voor goed onder een brug door.

Vogelaarwijken: onderschatting van beleid en overschatting van onderzoek #SCP

augustus 14, 2013 by  
Filed under De Stad

 

Ella Vogelaar in de traditie van Den Uyl en Melkert

Ella Vogelaar wist wat haar te doen stond, toen ze in 2007 werd benoemd tot minister voor Wonen, wijken en integratie. In de goede sociaal-democratische traditie van Den Uyl (werkgelegenheidsplan van 1981) en Melkert (Melkertbanen) nam ze de leiding in de bestrijding van de achterstanden in de grote steden. Ze wees 40 wijken aan die binnen 10 jaar ‘een markante verbetering’ te zien zouden moeten geven op het gebied van wonen, werken, leren, integreren en veiligheid. Het woord ‘achterstandswijk’ werd verbannen. Er werd gesproken over ‘aandachtswijken’, ‘krachtwijken’ en zelfs even over ‘prachtwijken’. Eerlijkheidshalve zij vermeld dat Pieter Winsemius als kortstondig minister van VROM de problematiek van de wijken al op de agenda had gezet, nadat het ‘grotestedenbeleid’ gaandeweg, en onder een ander politiek gesternte, was verwaterd.

Hoezeer de PvdA de ‘Vogelaarwijken’ ook als speerpunt van het nieuwe kabinetsbeleid zag, de start was niet erg soepel. Wouter Bos, de nieuwe minister van Financiën, bleek de beloofde 500 miljoen euro voor het wijkenbeleid bij de formatie niet goed te hebben geregeld. Een nieuwe heffing voor alle corporaties zorgde voor een oplossing. Vanzelfsprekend stonden de corporaties niet op voorhand te juichen bij deze oplossing en de valste start van het wijkenbeleid was een feit. Dat daarna de verhouding tussen Wouter Bos en Ella Vogelaar nooit meer echt goed werd, maakte de zaak er niet beter op. De rechtse partijen en de rechtse pers waren er snel bij om het 40-wijkenbeleid als achterhaald geloof in maakbaarheid te ‘framen’.

Met het kabinet Rutte-Wilders verdween het wijkenbeleid geheel van de politieke agenda. Het werd met de cultuur, de publieke omroep en nog een paar van die wezenlijke zaken, verder afgedaan als ‘links hobby’. Opvallend genoeg kwam het wijkenbeleid ook niet terug in het kabinet Rutte-Asscher. Blijkbaar had ook binnen de PvdA de twijfel toegeslagen over het effect van het beleid.

SCP onderzoekt effecten van het beleid

Om die reden is het goed dat het SCP na eerdere deelstudies onlangs een alomvattende poging heeft gedaan om de effecten van het 40-wijkenbeleid vast te stellen. Als onderzoeker weet ik hoe moeilijk het is om onderzoek te doen naar de effectiviteit van beleid. Je moet niet alleen vaststellen of de doelen van het beleid zijn bereikt, maar ook of die ‘doelbereiking’ op het conto van het beleid kan worden geschreven. Laten we eerlijk zijn: dat soort onderzoek is eigenlijk altijd hondsmoeilijk. De tijd staat niet stil, er is altijd ook nog ander beleid en we weten nooit goed waarmee we de resultaten moeten vergelijken. Daarom verdient het SCP bewondering voor zijn rapport Werk aan de wijk, met als ondertitel, en daar begint de ellende al: Een quasi-experimentele evaluatie van het krachtwijkenbeleid.

Wie het rapport goed leest ziet de worsteling van de onderzoekers. Ook wat dat betreft is het rapport heel transparant. Elk effectje van beleid wordt weer genuanceerd en elk ontbrekend effectje van beleid wordt weer goedgepraat. Maar ook genuanceerde onderzoekers ontkomen niet aan het trekken van conclusies, zeker niet als ze een persbericht willen uitbrengen. Dan verdwijnen de meeste nuances en ontstaan er kale conclusies: “Het beleid als geheel heeft geen onderscheidende invloed gehad op sociale stijging, inkomensniveau, veiligheid en leefbaarheid.” Daarna komt de pers en die laat de laatste nuance weg en concludeert dat het beleid van Vogelaar geen enkel effect heeft gehad. Waarmee Ella definitief de geschiedenisboeken in kan.

Persoonlijk gaat me dat veel te snel. Ten eerste omdat de kranten veel te gemakzuchtig het persbericht hebben uitgemolken en hebben ingekleurd. Ten tweede omdat je het onderzoek van het SCP ook op een andere manier kan lezen, vooral als je oog hebt voor de zwakke kanten van hun methodiek. En omdat belangrijke positieve resultaten uit de centrale conclusie zijn verdwenen. Zo is toch nadrukkelijk vastgesteld dat ‘grootschalige, langdurige herstructurering gunstig [is] voor veiligheid en tevredenheid.” En: “de sociaal-economische eenzijdigheid werd minder, de verloedering nam af en de tevredenheid met de woonomgeving nam toe”. Natuurlijk: dat laatste was vooral een kwestie van perceptie: degenen die wisten dat de overheid zich nadrukkelijk voor hun wijk inzette, waren positiever gaan denken over hun wijk. En ik weet ook: de verkoop van sociale huurwoningen had geen gunstig effect. En ook al de sociale initiatieven én de participatie-initiatieven vertaalden zich niet in positieve resultaten. Maar toch blijven die afgenomen sociaal-economische eenzijdigheid, die afgenomen verloedering en die toegenomen tevredenheid met de woonomgeving overeind staan (terwijl ze niet elders door negatieve effecten worden gecompenseerd). Daarom is de algemene conclusie van het SCP naar mijn mening niet voldoende evenwichtig.

Beleidsmakers overschatten soms hun mogelijkheden

Voordat ik nu de indruk wek dat ik de conclusies van het SCP geheel wil omdraaien, past eerst ook een andere relativering. In hun enthousiasme lijken politici, en zeker nieuwe ministers, hun mogelijkheden wel eens te overschatten. In de zijlijn van de officiële stukken werd zelfs gezegd dat de 40 wijken na 10 jaar ‘gemiddelde’ wijken zouden moeten zijn. Men leek even te vergeten dat een stad altijd betere en slechtere wijken heeft. Politici willen soms gewoon te veel. En terwijl blijmoedig over ‘prachtwijken’ werd gedroomd, werd het beleid zelf te weinig doordacht. Allerlei oude en nieuwe instrumenten werden op elkaar gestapeld. En het SCP constateerde dan ook terecht dat het instrumentarium “te diffuus” was. Ten slotte werd vergeten dat het kabinet niet het eeuwige leven zou hebben. Zo werd voor 40 wijken een beleid uitgestippeld voor 10 jaar. Uiteindelijk was het na 4 jaar al geheel uitgedoofd. Hetgeen niet wegneemt dat in korte tijd meer dan € 1 miljard door Rijk en corporaties in de 40 wijken is geïnvesteerd.

Hoe meten we de effectiviteit van beleid

Maar als we constateren dat beleidsmakers in hun enthousiasme wel eens de neiging hebben om de effecten van beleid te overschatten, dan moeten we ook vaststellen dat het SCP in dit onderzoek door de gekozen methodiek de effecten van het beleid systematisch heeft onderschat.

Om de effecten van beleid vast te stellen, moeten we niet alleen ontwikkelingen kunnen vaststellen, maar ook nog eens ‘bewijzen’ dat die ontwikkelingen het gevolg zijn van het gevoerde beleid. Daarvoor dienen zich twee mogelijkheden aan.

Ten eerste kan je de ontwikkelingen in de achterstandswijken in de recente jaren vergelijken met de ontwikkelingen in jaren voorafgaande aan de ‘interventie’ van de overheid. Doet zich na de interventie een ‘knik’ voor in die ontwikkelingen, dan mogen we gaan denken aan ‘effecten van beleid’. In de praktijk is die knik zelden goed te zien, ook als het beleid wel degelijk effect heeft gehad. Dat komt bijvoorbeeld omdat de omstandigheden intussen zijn veranderd. Denk aan de instortende woningmarkt sinds 2008, waardoor – naar we mogen aannemen – minder mensen bereid waren een sociale huurwoning te kopen.

Maar die ‘knik’ doet zich ook zelden voor omdat de overheid voorafgaande aan het 40-wijkenbeleid ook al zeer actief was in de achterstandswijken. Dat stelt het SCP ook vast: het het instrumentarium van het 40-wijkenbeleid was niet nieuw, eerder was sprake van een intensivering van het beleid. Maar tegelijkertijd wijst het SCP elke effectiviteit van het beleid af als zich geen ‘knik’ in de ontwikkelingen uit de cijfers laat aflezen. Laten we wel wezen: de overheid was al twee decennia druk met het ‘grotestedenbeleid’; Melkert presenteerde in 1994 al een plan voor 4000 Melkertbanen, bij voorkeur in de achterstandswijken; al sedert het begin van de jaren ’90 is een omslag gaande bij de bijstand teneinde mensen uit een uitkering te krijgen. Het 40-wijkenbeleid paste in een traditie, kwam niet uit de lucht vallen en het is dan ook onrealistisch om een duidelijke ‘knik’ in de ontwikkelingen te verwachten. Toch concludeert het SCP dat het beleid ‘niet effectief’ is geweest (score = 0) als een knik zich niet heeft voorgedaan. Ook ik vind dat je in onderzoek streng moet zijn en dat de effectiviteit van beleid moet aantonen, zo niet ‘bewijzen’, maar hier gaan de onderzoekers te ver en worden de conclusies over de effectiviteit van het 40-wijkenbeleid negatief bijgekleurd.

Vergelijken met andere wijken

Ten tweede kan je de effectiviteit van beleid vaststellen door ontwikkelingen in de achterstandswijken te vergelijken met ontwikkelingen in andere stadswijken in dezelfde periode. Het lijkt op de methode van het experiment. We geven 100 mensen een nieuw medicijn en geven 100 andere mensen een placebo (om te voorkomen dat alleen al de ‘aandacht’ van het nieuwe medicijn tot vermindering van klachten leidt). Als de experimentele groep het beter doet dan de ‘controlegroep’ stellen we vast dat het medicijn heeft gewerkt. Voorwaarde is wel dat beide groepen zo vergelijkbaar mogelijk zijn. Helaas laat een dergelijk onderzoeksdesign zich in de werkelijkheid niet zo simpel nabootsen. Het SCP spreekt dan ook terecht over een ‘quasi-experiment’.

Zo vergelijkt het SCP de ontwikkelingen op het gebied van leefbaarheid in de Vogelaarwijken met ‘referentiewijken’. Dit zijn wijken die nog enigszins vergelijkbaar zijn met de Vogelaarwijken: sociaal zwakke wijken. Maar minder zwak dan de Vogelaarwijken zelf. Dat was nu juist de reden waarom ze niet vielen onder het 40-wijkenbeleid! In dat opzicht zijn dus niet te vergelijken met de Vogelaarwijken.

Dat heeft een bijzonder effect. Het SCP constateert vaak gunstige ontwikkelingen in Vogelaarwijken op het gebied van leefbaarheid, maar constateert ook dat diezelfde ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in de ‘referentiewijken’ die het allemaal zonder ‘Vogelaar’ hebben moeten stellen. Conclusie: ‘Vogelaar’ doet er dus niet toe. Natuurlijk was het mooier geweest als de Vogelaarwijken het beter hadden gedaan dan welke wijk ook. Maar nu doet de vreemde situatie zich voor dat de overheid 40 wijken met grote achterstanden extra aandacht geeft, dat die wijken het vervolgens even goed doen als andere wijken en dat je dan de conclusie om de oren krijgt dat het beleid niet effectief is geweest.

Ik ben ook onderzoeker. Ik geef toe: op grond van de cijfers kan je niet met 100%-zekerheid zeggen dat het beleid op het gebied van leefbaarheid effectief is geweest. Maar je kan wel zeggen dat het opvallend is dat de leefbaarheid van de achterstandswijken sinds het 40-wijkenbeleid een zelfde ontwikkeling doormaakt als de leefbaarheid in andere wijken. Overigens, om het nog ingewikkelder te maken: wie is in die andere wijken verantwoordelijk voor de toegenomen leefbaarheid….?

Meer sociale stijging in achterstandswijken

Hetzelfde probleem doet zich voor bij – naar mijn mening – de kern van het onderzoek: de sociale stijging (en daling) van de bewoners van de achterstandswijken. Gelukkig maakt het SCP hier niet de fout die het CBS in een studie van enkele jaren geleden maakte: in dergelijk onderzoek moet de eenheid van analyse niet alleen de wijk zijn, maar ook de bewoner. De veranderingen in het gemiddelde van de wijk zeggen namelijk onvoldoende. Als de armoe en de werkloosheid in de achterstandswijken gelijk blijft, is het relevant om te weten hoeveel bewoners vanwege inkomensverbetering en vanwege het verlaten van een uitkering de wijk in dezelfde periode hebben verlaten. Vertrekkers verdienen gemiddeld meer dan instromers en zo kan het gemiddelde van een wijk gelijk blijven, terwijl veel van de oorspronkelijke inwoners meer zijn gaan verdienen. Het is daarom goed om zowel het perspectief van de ‘wijk’ als het perspectief van de ‘bewoner’ te blijven hanteren.

Als we naar de wijk kijken valt het op dat mensen met lage inkomens tot 2004 steeds vaker in aandachtswijken woonden; daarna neemt de divergentie juist af. De sociale menging van achterstandswijken is dus de laatste jaren verbeterd. Dat komt onder andere door het beleid om meer koopwoningen te bouwen in achterstandswijken, zodat bewoners binnen hun eigen wijk een ‘wooncarrière’ kunnen maken. Het beleid is hier succesvol.

Als we naar de bewoners kijken, zien we nog interessantere ontwikkelingen. 20% van de bewoners van Vogelaarwijken kende in de periode 2009-2010 een ‘substantiële’ stijging in inkomen. Dat is gemiddeld iets hoger dan in alle andere stadswijken. De verhuismobiliteit is in de Vogelaarwijken ook hoger dan in de andere stadswijken. In Vogelaarwijken en in de andere stadswijken heeft verhuismobiliteit evenveel te maken met inkomensstijging.

En weer volgt het SCP hier de inmiddels bekende redenering. De sociale stijging in de Vogelaarwijken is (ongeveer) even groot als in de rest van de steden, en dus is het beleid niet effectief. Stel dat het SCP de Nederlandse achterstandswijken had vergeleken met de Amerikaanse of met de Keniaanse achterstandswijken. Was het dan wel als een succes van beleid aangemerkt dat de sociale stijging in de Nederlandse achterstandswijken hoger ligt dan de sociale stijging in de rest van de steden? Of is het leven in onze achterstandswijken al zo riant dat die vergelijking niet eerlijk is. En waarom is het leven in onze achterstandswijken dan zo riant? Is dat een natuurlijk proces of heeft dat iets te maken met het jarenlange overheidsbeleid?

En ook hier weer: op basis van de cijfers valt niet vast te stellen dat ‘Vogelaar’ zonder meer effectief is geweest. Maar het is wel zeer opvallend dat de sociale stijging in achterstandswijken in Nederland hoger is dan in de rest van de steden. En het is heel aannemelijk dat het overheidsbeleid daarmee veel van doen heeft.

Conclusie: SCP te negatief

Evaluatieonderzoek laat zich moeilijk waardevrij uitvoeren. Natuurlijk, de doelen van het overheidsbeleid vormen het uitgangspunt van het onderzoek. Maar welk gewicht geven we in het onderzoek aan welk doel? Is de sociale samenstelling van de wijk belangrijker dan de sociale stijging van de inwoners? Iedereen zal aan dit soort cijfers zijn eigen kleuring geven. Maar toch meen ik dat het SCP hier te negatief is geweest.

Op het eerste gezicht lijkt het erop dat het SCP te streng is geweest voor zichzelf (en daarmee voor het beleid). In de algemene conclusies zijn verschillende positieve ontwikkelingen ondergesneeuwd onder die centrale conclusie ‘dat het beleid als geheel geen onderscheidende invloed heeft gehad’.

Maar bij nader inzien meen ik dat het SCP juist strenger had moeten zijn, met name voor zichzelf. De vergelijking met ‘referentiewijken’ (bij leefbaarheid en veiligheid) en met ‘alle andere stadswijken’ (bij sociaal-economische positie) gaat in bepaalde opzichten mank. Omdat die wijken op essentiële punten niet met de achterstandswijken te vergelijken zijn. Wie dat meeweegt, komt tot een positievere toon, en op zijn minst tot interessantere conclusies.

Tot slot een laatste opmerking. Stel dat de conclusies van het SCP wel voor 100% konden worden onderschreven. Stel zelfs dat de negatieve berichtgeving in de kranten helemaal onderbouwd was. Had het beleid dan geen enkele zin gehad? Of moeten we in dit geval ook de symbolische, verborgen betekenis van het beleid meewegen: het signaal dat de overheid achterstanden niet acceptabel vindt, het signaal dat ‘iedereen moet meedoen’. Dat alleen al zou voor mij reden zijn om het beleid nog krachtiger en nog effectiever voort te zetten. 1

Wat is een stad?

februari 24, 2013 by  
Filed under De Stad

architectimage-extralargethumnailJe hebt van die begrippen. Iedereen weet wat je bedoelt, maar als je om de definitie vraagt staan veel mensen met een mond vol tanden. Of ze vertellen maar een klein deel van het verhaal. Denk aan ‘democratie’, aan ‘kennis’, aan ‘burger’. Of denk aan het woord ‘stad’. Sommige begrippen laten zich moeilijk eenduidig definiëren, omdat ze ‘essentially contested’ zijn: een waardeoordeel is bepalend voor de gehanteerde definitie. Zo kun je met goed recht verschillende definities van ‘democratie’ hanteren.

Bij het begrip ‘stad’ ligt het wat anders. Voor dat begrip bestaat geen eenduidige definitie, omdat verschillende wetenschappen het begrip gebruiken. Elke wetenschap beziet hetzelfde fenomeen (de stad) op een andere manier. Zo ontstaan tal van definities naast elkaar, waarin elke keer een (iets) ander accent wordt gelegd. Toch hebben al die wetenschappers het over hetzelfde.

Demografen leggen het accent op het inwonertal, op de bevolkingsdichtheid (inwonertal per km2) en op migratie. Daarmee is nog niet gezegd wanneer een ‘nederzetting’ een ‘stad’ mag worden genoemd. Nederlandse steden hebben veel lagere inwonertallen dan steden elders. Of we van een stad mogen spreken, hangt dus sterk af van de context, van de omgeving. Al die steden hebben wel één ding gemeen: veel mensen trekken van het platteland naar de stad. Mensen zoeken nieuwe kansen in de stad. Zo woont nu al de helft van de wereldbevolking in ‘steden’.

De sociale geografie gaat een stap verder. Deze wetenschap legt het accent op de ruimtelijke concentratie van bewoners en van bedrijven. Hoe hoger de concentratie, hoe beter het voorzieningenniveau. De centrale-plaatsentheorie van Christaller wijst ons hier de weg. Christaller ontwikkelde een theorie voor de verklaring van de spreiding en de hiërarchie van voorzieningen. De stad is hier nadrukkelijk het centrum van zijn omgeving.

De ruimtelijke econoom neemt vrijwel meteen het woord ‘agglomeratie-effecten’ in de mond als hij de ‘stad’ wil duiden. Door de concentratie van mensen en bedrijven ontstaan schaalvoordelen. Eenzelfde bedrijf is in de stad productiever dan in het ommeland, omdat niet alleen de arbeidsmarkt beter is voorzien (het bedrijf is voor veel meer potentiële werknemers bereikbaar), maar ook omdat er op korte afstand meer potentiële klanten wonen. Tegenwoordig zijn de face-to-face-contacten tussen bedrijven en met name tussen bedrijven en van kennisinstellingen van groot belang voor innovatie. Ontmoeting leidt tot innovatie en juist in de stad kunnen al die ontmoetingen eenvoudig plaatsvinden.

De socioloog kijkt weer anders naar de stad. Ooit maakte de socioloog Tönnies een onderscheid tussen ‘Gemeinschaft’ en ‘Gesellschaft’. De Gemeinschaft vinden we in het dorp waar iedereen elkaar kent en de sociale controle groot is. Informele relaties staan voorop. De Gesellschaft treft men in de stad: hier domineren formele relaties, en de bijbehorende anonimiteit. Door die cultuur van ‘niet-gezien-worden’ kent de stad niet alleen meer vrijheid, maar trekt hij ook veel migranten en veel verschillende culturen aan. Ook wie deviant gedrag vertoont of wil vertonen, houdt zich liever in de anonimiteit van de stad op.

De stedebouw let niet op concentratie van mensen of bedrijven, maar juist op de dichtheid van de bebouwing. Ook hoogbouw hoort bij de stad. Overigens leidt hoogbouw maar in uitzonderlijke gevallen tot een grotere bevolkingsdichtheid. Je kunt meestal meer mensen bergen door compact te bouwen in plaats van hoog. Manhattan vormt met enkele andere plekken op aarde een fraaie uitzondering. Maar wie in Den Haag meer ruimte voor (nieuwe) inwoners wil creëren, kan beter de stad verdichten dan enkele torenflats bouwen die vanwege hun schaduwwerking vaak moeten worden gecompenseerd door een winderig plantsoen.

Ja, ik zou ze bijna vergeten: de historici. Zij hadden het echt eenvoudig. Een stad was alleen de nederzetting die ‘stadsrechten’ had. Stadsrechten bestaan in Nederland niet meer. Thorbecke maakte in 1848 met zijn nieuwe Grondwet een einde aan het onderscheid tussen steden, dorpen, heerlijkheden etc. Voortaan waren er alleen nog maar gemeenten. Een tegenwoordige jurist kan dan ook niks met het begrip ‘stad’.