Vanwaar dat klagen over #gemeenteraden

mei 21, 2018 by  
Filed under Lokaal bestuur

Wim Voermans was bijna een groot man geweest in de wereld van het lokaal bestuur. Hij kreeg als wetenschapper veel geld om onderzoek te doen naar het functioneren van de gemeenteraad. Een commissie onder leiding van toenmalig wethouder Kajsa Ollongren zou zijn onderzoek omzetten in een belangrijk advies. Het liep allemaal anders. Voermans was te positief over de gemeenteraden volgens zijn opdrachtgever, de VNG. Hij werd vakkundig kaltgestellt. Voermans kreeg meer geld om langer onderzoek te doen en de  VNG riep snel een andere commissie in het leven onder leiding van Wim van den Donk. Het resultaat liet zich voorspellen: Van den Donk meldde dat er veel mis is met het functioneren van de gemeenteraad. En dat wilde de VNG blijkbaar horen. 

Overigens heb ik me (hier) al eerder verbaasd over dat rapport van Wim van den Donk. Het was een somber rapport. Alarmbellen gingen af over het lokaal bestuur. Maar de adviezen van de commissie waren zeer mager. Het dualisme tussen gemeenteraad en College van B&W moest worden geëvalueerd en de wijze van benoeming van de burgemeester moest onaangetast blijven. Dat was alles. Ik dacht meteen al: als er zo weinig hoeft te veranderen, zal er ook niet zoveel aan de hand zijn.

Voermans verwerkte samen met Geerten Waling alle opgedane kennis in een leesbaar boek: Gemeente in de genen. Bovenstaande anekdote komt pas aan het slot van het boek aan bod. En dan pas gaan Voermans en Waling helemaal los. Ze schrijven dat ze zich ergeren aan het geklaag van de bestuurlijke elite over de lokale democratie en met name over het zogenaamde slechte functioneren van gemeenteraden. Ze verbazen zich over alle voorstellen voor andere vormen van democratie (“meervoudige democratie” in de woorden van Van den Donk) die door de bestuurlijke elite worden gedaan. Denk aan de G1000-projecten in tal van steden, waar willekeurige burgers (soms bij loting aangewezen) debatteren over de toekomst van hun stad. 

Tegelijkertijd hebben ze er wel een verklaring voor. Met politicoloog Tom van der Meer constateren ze dat er weinig mis is met onze democratie, maar veel mis is met de bestuurscultuur van de oude partijen. De oude partijen beginnen hun grip op het geheel te verliezen en komen juist daarom, volgens Voermans en Waling, met al die voorstellen voor andere vormen van democratie. Let op: vanuit de gedachte dat die nieuwe vormen van democratie door de elite gemakkelijker zijn te bespelen dan de oude gemeenteraad.

Waarom zou dat zo zijn? Ten eerste verliezen de oude politieke partijen snel terrein in de gemeenteraden (vooral ten gunste van lokale partijen die veel meer een doorsnee zijn van de bevolking dan de hoogopgeleide vertegenwoordigers van de bestuurlijke elite). En ten tweede worden de uitkomsten van al die nieuwe vormen van inspraak, participatie, doe-democratie etc. vaak bepaald door de hoogopgeleiden. Als ze al een uitkomst hebben. Zeg maar, de mensen waarmee de oude elite veel verwantschap voelt. Er moeten dus nieuwe vormen van democratie komen, omdat de elite haar grip op de oude democratie aan het verliezen is.

Het is een interessante gedachte. Maar ben ik het ook eens met die stelling?

Ik heb me inderdaad al tijden verbaasd over die voorliefde voor andere vormen van democratie bij mensen die in de ‘oude democratie’ groot zijn geworden. Annemarie Kok vroeg zich eerder af: vanwaar toch die ‘weg-met-ons-mentaliteit’? Maar ik zag het vooral als een wanhoopspoging, vanwege die vermeende kloof tussen burgers en politiek. Vanwege het vermeende afnemende vertrouwen in politici. Ik zag het toch vooral als een poging om de burgers weer meer bij de politiek te betrekken.

Maar Voermans en Waling gaan veel verder. Zij zien de nieuwe democratische vormen als een instrument van de bestuurlijke elite om de macht vast te houden die gaandeweg in de gemeenteraden is verloren. Die veronderstelde kloof is geen kloof tussen politiek en burgers, maar een kloof tussen de huidige elite en de nieuwe burgers. 

Een aantal feiten valt niet te ontkennen:

Ten eerste: ik ken geen onderzoek dat aantoont dat gemeenteraden tegenwoordig minder functioneren dan vroeger, zeker als het primaire doel is van de gemeenteraad om de bevolking te representeren. 

Ten tweede: er is veel onderzoek dat aantoont dat al die nieuwe vormen van democratie (buiten de gemeenteraad om) vooral ten goede komen aan hoogopgeleiden en dat de Colleges van Burgemeester en Wethouders vaak subtiel gebruik dan wel misbruik weten te maken van de uitkomsten van die nieuwe vormen van democratie. 

Ten derde: al die nieuwe vormen van democratie zijn inderdaad nooit bedoeld om onderwerpen aan te kaarten die de politieke en bestuurlijke elite onwelgevallig zijn. Asielzoekers moeten wel een woning krijgen, vliegtuigen moeten wel blijven vliegen, Polen moeten hier wel kunnen werken, het klimaat moet wel veranderen. 

Ten vierde: vooral in sociaal-democratische hoek zijn veel voorstanders van de nieuwe vormen van democratie te vinden (Plasterk, Wallage etc). De PvdA is in de laatste decennia haar positie in het lokaal bestuur (in de gemeenteraden) geheel kwijtgeraakt. Lokale partijen hebben overigens geen nieuwe vormen van democratie nodig om contact te houden met de bevolking. 

Ten vijfde: nadat ze aanvankelijk enthousiast waren over het referendum, draaien oude politieke partijen momenteel dit instrument weer de nek om, mede omdat de uitkomsten helemaal geen ondersteuning waren voor hun beleid. Worden nieuwe vormen van democratie alleen toegejuicht zolang ze een middel zijn om het beleid van de politieke en bestuurlijke elite te legitimeren? 

Misschien zijn Voermans en Waling wel te cynisch, maar misschien was mijn geloof in de politieke en bestuurlijke elite nog te groot. Ik weet niet wat erger is. 

Vragen over een groter lokaal belastinggebied

juni 20, 2016 by  
Filed under Lokaal bestuur

Het lokale belastinggebied moet groter. Iedereen zegt het. En toch begrijp ik het niet. Ik heb er al vaker over geschreven op mijn site. Het gevolg is dat je als coreferent wordt gevraagd bij iemand die pleit voor een vergroting van het lokale belastinggebied. En daardoor ga je je nog meer afvragen waarom dat goed zou zijn. Laat duidelijk zijn: ik ben niet tegen een kleine vergroting van het lokale belastinggebied. Ik zal zo aangeven waarom. Maar waarom zou die vergroting van het lokale belastinggebied een oplossing zijn, en waarvoor? Waarom geloven zoveel mensen daarin, terwijl elke burger al heftig protesteert tegen een minimale verhoging van zijn ozb. Belastingen zijn niet geliefd, en zeker geen belastingen die zo zichtbaar zijn als lokale belastingen. Waar beginnen we aan? Ik geef tien overwegingen. En reageer vooral op het rapport van de commissie Rinnooy Kan (VNG) en het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën (Rgf).

  1. In beide adviezen worden de decentralisaties in het sociale domein als een belangrijk argument opgevoerd. De lokale beleidsvrijheid is groter geworden en dat hoort zich ook uit te betalen in meer eigen inkomsten. Stel nu dat je van dit onderwerp niets af wist. Waarom zou deze stelling dan waar zijn? De gemeenten hebben meer taken gekregen, maar ook veel meer inkomsten (rijksbijdragen via het Gemeentefonds). Die inkomsten zijn niet onbeperkt en zetten dus aan tot zuinigheid. Dat hebben we geweten! De gemeenten hebben in 2015 zelfs veel minder aan deze nieuwe taken uitgegeven dan ze hebben ontvangen. De gemeenten zijn dus financieel beter van geworden van hun zuinigheid. Dat noemen we efficiëntie. Wat is nu het probleem?
  2. Eén argument kan ik wel begrijpen. Omdat de lokale inkomsten zo enorm zijn gestegen door overheveling van rijksgelden naar de gemeenten is het percentage van de lokale belastingen van het geheel van gemeentelijke inkomsten nog lager geworden (9%). Simpel omdat de noemer groter is geworden. Dat zou een reden kunnen zijn om ook de teller weer wat te vergroten. Maar ik geef toe, dat is vooral een rekenkundige en een weinig politieke redenering.
  3. Sorry, laat ik het maar meteen zeggen: hier is sprake van groepsdenken. Iedereen praat iedereen na, en de afwijkende geluiden worden niet gehoord. Ik lees namelijk weinig fundamentele argumenten voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Ja, meer lokale belastingen zouden de lokale democratie versterken en de gemeenten meer aanzetten tot efficiëntie. Wat bedoelen we eigenlijk met efficiëntie? Is dat een synoniem voor zuinigheid of is efficiëntie ervoor zorgen dat het geld terecht komt waar het echt nodig is. We zagen al dat het eerste ook anders kan worden bereikt. Het tweede bereik je onder andere met keukentafelgesprekken. Bij dat groepsdenken hoort dat we zeggen dat al jaren vele commissies hebben gepleit voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Maar waarom is dan het tegendeel gebeurd? Het gebruikersdeel van de ozb voor woningen is verdwenen. Zouden er dan toch goede argumenten zijn voor een klein lokaal belastinggebied in Nederland?
  4. Er zit altijd iets oneigenlijks in die discussie over het lokale belastinggebied. Want de gemeenten krijgen maar 65% van hun inkomsten van het rijk. We moeten ons dus afvragen of die 35% groot genoeg is, en niet of die 9% groot genoeg is. En dat leidt tot een heel andere discussie. Tot voor de crisis verdienden gemeenten veel aan hun investeringen (in nieuwbouwwijken onder andere). Maar daarna werd het grondbedrijf in veel gemeenten een blok aan het been. Is dat een argument om het gemeentelijk aandeel in de eigen inkomsten te vergroten? Ja, je kan ook zeggen: gemeenten hebben slecht geïnvesteerd en daarom is het eerlijk dat de burgers daarvoor moeten boeten. Maar is dat de bedoeling van deze hele discussie?
  5. Terug naar het argument van de efficiëntie en democratie. Leiden hogere lokale lasten tot meer efficiëntie en meer democratie? De financiële verhoudingen kenden vroeger veel open-einde-regelingen, waardoor de gemeenten de rekening altijd bij het Rijk konden neerleggen. Dat kan al lang niet meer omdat al die regelingen zijn afgeschaft. Oké, dan nog kan je de efficiëntie vergroten door de gemeenten zelf hun broek te laten ophouden. Maar welke gemeentebestuurder zit daar eigenlijk op te wachten? Die VNG en die Rgf hebben geen burgers, gemeenten wel. Leg het maar eens aan de burgers uit: u moet nu twee keer zoveel lokale belasting betalen, omdat wij dan efficiënter en democratischer zullen worden. Ik denk dat weinig wethouders dat aantrekkelijk vinden. En denken we nu echt dat de lokale democratie beter gaat functioneren als we de lokale lasten met een factor twee of drie verhogen? Dat probleem lijkt me toch fundamenteler.
  6. Het is boeiend dat vroeger werd gezegd dat de lokale belastingen en het Gemeentefonds de gemeenten de vrijheid gaven om zelf hun afwegingen te maken. Democratie! Maar eerst hebben we gezien dat het aantal specifieke uitkeringen meestal op verzoek van gemeenten is uitgebreid. Beter een financieel voordeeltje in Den Haag, dan lokaal meer beleidsvrijheid. En vervolgens hebben we al die specifieke uitkeringen weer met steun van de gemeenten in het Gemeentefonds gekieperd, met instandhouding van vele beperkingen en vele onderscheidingen. Daardoor is de lokale beleidsvrijheid sterk afgenomen. En daarover hoor ik niemand klagen. Als het Gemeentefonds een generiek fonds was gebleven, en niet zo was vervuild met al die decentralisatiebalkonnetjes en al die andere onzin, was de lokale beleidsvrijheid veel groter geweest dan nu ooit door een uitbreiding van het lokale belastinggebied kan worden bereikt.
  7. Laten we naar de echte vragen gaan. De vragen over de afweging tussen equity en efficiency. Ik mis in de hele discussie namelijk een fundamenteel debat over de vraag wat we beogen met die financiële verhoudingen. Dat zou je wel verwachten, want er is vroeger goed over nagedacht. Vooral de commissie Rinnooy Kan lijkt daar geen benul van te hebben. We zouden bijvoorbeeld kunnen wensen dat verschillen in belastingcapaciteit tussen gemeenten (als een gemeenten meer rijke inwoners heeft, kan meer belasting worden opgehaald) worden verevend. Persoonlijk vind ik (en bijvoorbeeld ook professor Maarten Allers vindt dat) dat verschillen in belastingcapaciteit volledig moeten worden gecompenseerd door het Rijk via het GF. Volgens Rgf hoeft dat niet volledig. Ook dat laatste is een legitiem standpunt. Rinnooy Kan zegt er niets over. Maar als je het lokale belastinggebied vergroot en voor de verschillen in belastingcapaciteit wil compenseren, dan is onvermijdelijk dat rijkere steden en dorpen meteen hogere belastingen moeten heffen. Willen we dat? En bovendien straf je gemeenten die erin slagen meer hogere inkomens aan te trekken (meer dan nu het geval is). Willen we dat? Of willen we die hele belastingcapaciteit vergeten en rijke gemeenten steeds rijker laten worden en arme steeds armer?
  8. De huidige financiële verhoudingen streven niet alleen naar een gelijke belastingcapaciteit, maar ook naar een gelijke voorzieningencapaciteit. Gemeenten worden niet alleen verevend voor hun mogelijkheden om belasting op te halen, maar ook voor de verschillen in kosten. De ene gemeente kent nu eenmaal meer problemen dan de andere. De gedachte is: gemeenten moeten allemaal een gelijke startpositie hebben. U begrijpt het al: gemeenten met rijkere inwoners en met lagere kosten voor het leveren van dezelfde voorzieningen krijgen daarom minder geld van het Rijk. Maar wat betekent het als we met behoud van het uitgangspunt van gelijke startposities het lokale belastinggebied willen vergroten? Heel simpel: hoe groter het lokale belastinggebied hoe meer geld van het Rijk naar arme gemeenten zal gaan (om al die achterstanden te compenseren). In extremo wordt het Gemeentefonds een armoedefonds en beloont het Rijk niet succes, maar falen. Wat heeft dat met efficiëntie te maken? En als we het streven naar een gelijke voorzieningencapaciteit willen loslaten, moeten we straks niet zeuren als arme gemeenten minder geld hebben om hun grotere problemen aan te pakken.
  9. De theorie kent nog een laatste ‘aspiratieniveau’. Zo zouden we niet alleen kunnen streven naar een gelijke voorzieningencapaciteit, maar gewoon naar gelijke voorzieningen. Dan moet je helemaal niet willen dat er een omvangrijk lokaal belastinggebied is. Tenzij je elke uitgave van de gemeente weer door het Rijk laat compenseren. Op het eerste gezicht lijkt dat nogal treurig, ik geef dat graag toe. Maar vragen we ons wel eens af wat burgers willen? Vinden burgers het rechtvaardig als je in de ene gemeente wel een rollator krijgt en in de andere niet? Om nog maar niet spreken over een hogere of lagere bijstandsuitkering. Als je mij vraagt begrijpen burgers er niets van als je in Rijswijk anders wordt behandeld dan in Wassenaar. Als het om de basisbehoeften van mensen gaat.
  10. Dat brengt me bij een slotvraag. Wat is de lokale democratie? Wat is een gemeente? In ons kleine land dat in feite bestaat uit één grote stad en wat achterland. Is de gemeente een uitvoeringsloket van de overheid of is de gemeente de hoeder van de lokale gemeenschap? Of denken alleen lokale bestuurders nog in termen van lokale gemeenschappen met hun eigen lokale democratie? Ik heb een huis  in Ooltgensplaat, ik heb een huis in Den Haag. Ik studeer in Amsterdam en voor mijn werk doorkruis ik elke dag de Randstad en soms verder. Sorry, ik wil vooral dat de overheid zijn werk goed doet. En hoe ze dat organiseren over Rijk, provincies en gemeenten, dat moeten ze zelf maar uitmaken. Als het maar netjes gebeurt. Ja, in die optiek is de gemeente gewoon het dichtstbijzijnde loket van de overheid. Een overheid die in dit kleine landje vooral streeft naar rechtsgelijkheid. Van alle burgers. In welke gemeente ze ook wonen.