Verbouwing website

Mijn website wordt momenteel verbouwd. Excuus als er soms wat materiaal van de steigers valt. Na de verbouwing keert de rust terug en is alles beter.

Overheid, waar is je kennis @AdviesraadWTI

“Kennislacunes brengen de overheid in de problemen. […] Het lukt niet goed om ervoor te zorgen dat het overheidsbeleid goed geïnformeerd is door kennis. Nederland mist zo mogelijkheden voor effectiever beleid en een betere publieke dienstverlening.” 

Het zijn harde woorden van de Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI) in het recente rapport Rijk aan kennis, naar een herwaardering van kennis en expertise in beleid en politiek (februari 2021). Ik ben blij met dit advies van dit belangrijke adviesorgaan. Maar het is tegelijkertijd een te gemakkelijk advies. 

Ik ben blij: eindelijk weer eens een rapport waarin helder wordt uitgelegd waarom kennis belangrijk is voor de overheid. Namelijk, je moet eerst het probleem doorgronden wat je op wilt lossen. En daarna moet je weten welk vaccin tegen het probleem werkt. Ik ben blij dat de AWTI schrijft dat de departementen onvoldoende inhoudelijke expertise hebben, dat er binnen de departementen steeds minder aandacht is voor kennis, dat het te weinig lukt om een brug te slaan tussen kennis en beleid en dat er binnen de departementen te weinig tijd is voor kennistaken. 

Ik ben blij met het advies van de AWTI om de kennisbasis van departementen te versterken en om de inhoudelijke experts meer te koesteren. Maar toch is het een te gemakkelijk advies. Op een vijftal punten. 

Ten eerste wordt het advies nauwelijks onderbouwd. Het rapport lijkt vooral te zijn gebaseerd op ‘van horen zeggen’. En op enkele voorbeelden. Zo wordt gewezen op de gebrekkige kennisbenutting in de aanpak van de COVID-19 crisis. “Er is sprake van een trage reactie op kennis en onderbenutting van expertise”, zo schrijft de AWTI. Als ik dat lees, heb ik geloof ik iets gemist. Vanaf de eerste dag was er een OMT, vanaf de eerste dag gaf Jaap van Dissel briefings in het Catshuis en in de Tweede Kamer en vanaf de eerste dag waren honderden wetenschappers bij het RIVM bezig om het kabinetsbeleid te ondersteunen. Dat is geen gebrekkige en trage kennisbenutting, dat leek eerder op een overreactie. Ik denk dat er vooral twee andere dingen zijn misgegaan. Het kabinet leunde te veel op virologische kennis en op medische kennis in het algemeen en leek te weinig aandacht te hebben voor economische en sociaal-wetenschappelijke kennis. En: het kabinet leek zich de wet te laten voorschrijven door de wetenschappers en nam te weinig ruimte voor een eigen politieke afweging. 

Ten tweede laat COVID-19 heel mooi zien dat de kennis over het virus, zeker in het begin, nog maar heel minimaal was. Dat staat haaks op de suggestie van de AWTI dat beleid in alle gevallen effectiever wordt naarmate er meer kennis wordt aangedragen. Het AWTI lijkt een blinde vlek te hebben voor al die situaties waarin nauwelijks kennis voor handen is voor een overheid die beleid wil voeren. Zo baseert de overheid zich in Groningen al jaren krampachtig op voorspellingen van de NAM over de kans op nieuwe aardbevingen, terwijl we nauwelijks weten wat er in de Groningse ondergrond aan de hand is. Dat is geen kwestie van te weinig kennisbenutting, dat is een kwestie van overbenutting van hele magere kennis. En wat weten we eigenlijk van de reactie van burgers op overheidsmaatregelen (avondklok)? Natuurlijk zijn er goede voorbeelden van het tegendeel (te weinig benutting van goede kennis), maar ook heel vaak zien we politici als het politiek ingewikkeld wordt zich verschuilen achter onderzoek, hoe zwak dat onderzoek soms ook is. 

Ten derde stelt de AWTI voor om kennis meer ‘gestructureerd’ te benutten in het beleidsproces. De Raad schrijft: “De wijze waarop kennisbenutting in beleid nu tot stand komt, is nog te weinig gestructureerd. Een gestructureerde aanpak omvat instrumenten en stappen in het beleidsproces die leiden tot meer kennisbenutting en een goed gebruik van kennis. […] In de huidige situatie ontbreekt met name systematische aandacht voor enkele belangrijke tussenstappen van kennis naar beleid.” Daarbij baseert de Raad zich op een wel heel naïef en rationeel model van beleidsvorming. Zeg maar: er is een probleem, we doen onderzoek naar dat probleem, we kijken welke handelingsperspectieven er zijn en de politiek kiest voor welk handelingsperspectief we gaan. Ja, zo leggen we het ook wel eens uit aan eerstejaars studenten bestuurskunde. Maar we zeggen er dan wel meteen bij dat veel politieke besluiten op een heel andere manier tot stand komen. Vaak is de kennis er namelijk al lang, is de oplossing ook al lang bekend, maar durven de politici het nog niet aan omdat er te weinig draagvlak is in de samenleving. Om die reden talmen we zo tergend lang met een verstandig klimaatbeleid! 

Een gestructureerde aanpak is nooit weg, maar we willen toch geen nieuwe kennismanagementsystemen en andere bureaucratie om te weten welke kennis we in huis hebben? Nee, het is veel belangrijker om die cultuur op te ruimen waarin alleen nog maar oog is voor processen en voor het overeind houden van de minister en waarin over de inhoud nog maar nauwelijks wordt gesproken (vaak omdat de betrokkenen van de inhoud geen weet hebben). En daarbij is het helemaal niet erg dat mensen na 7 jaar eens naar elders verhuizen. Want als je werkelijk geïnteresseerd bent moet je je in een half jaar toch een nieuw beleidsveld eigen kunnen maken. Het echte probleem is dat de meeste leden van die 7-jaars-carroussel niet meer inhoudelijk geïnteresseerd zijn. 

Ten vierde wekt het rapport van de AWTI de onjuiste indruk dat op departementen kennis is ingeruild voor politieke sensitiviteit. Laat duidelijk zijn dat je voor goed beleid beide nodig hebt. Je moet gelijk hebben en je moet gelijk krijgen. Maar als je de COVID-crisis goed bekijkt valt niet alleen op dat op VWS de inhoudelijke expertise ontbrak, maar ook een echt gevoel voor politiek. Mondkapjes bestellen bij Sywert van Lienden om de minister te beschermen tegen aanvallen via social media, getuigt maar van een hele beperkte politieke sensitiviteit. En al helemaal niet van een gedegen gevoel voor de democratische rechtsstaat. Was er op departementen maar werkelijk sprake van echte politieke sensitiviteit!

Maar misschien ligt mijn belangrijkste bezwaar bij het rapport wel bij de kern: wat is namelijk ‘kennis’? Zoals goede wetenschappers betaamt geeft de De AWTI een definitie. Maar deze definitie haalt zoveel overhoop én gooit zoveel op één hoop, dat de bruikbaarheid omgekeerd evenredig is met het aantal gebruikte woorden. De definitie wordt in het eigen advies dan ook niet gebruikt. In de tekst lijkt kennis eerder synoniem met ‘wetenschap’ en vooral met wetenschappelijk onderzoek. Terwijl iemand kennis nu juist heeft op grond van wetenschappelijk onderzoek (en generaliseerbare praktijkervaringen). Als je ergens kennis van hebt, stelt die kennis je in staat om de feiten beter te duiden en te begrijpen. Jaap van Dissel toonde steeds weer een groot vermogen om de nieuwe feiten voor ons te duiden. En dat vermogen noem ik graag kennis. 

Als we het daarover eens zouden kunnen zijn (quod non) weten we dat departementen niet zelf onderzoek hoeven te doen, om wel veel kennis in huis te kunnen hebben. Als ze maar experts hebben (expertise) om op basis van bestaand onderzoek de feiten te kunnen duiden. En als ze maar experts hebben die weten welk onderzoek voorhanden is. 

Van dat onderscheid tussen onderzoek en kennis kunnen departementen veel leren. (En wellicht ook de AWTI. ) Want als departementen moeite hebben om de feiten te duiden is immers altijd de eerste reflex: we zetten een onderzoek uit. Terwijl ze alleen maar iemand hoeven te vinden die wel de kennis heeft om te begrijpen wat er aan de hand is. Die het vermogen heeft om de feiten echt te duiden. 

Ruimtelijke ordening met een vraagteken

Er is al veel over de teloorgang van de ruimtelijke ordening in Nederland geschreven. Maar niet eerder is dat zo verfijnd gedaan als in Een land waarover is nagedacht van Han Lörzing. 

Laat ik eerst mijn relatie tot Han nader verklaren, voordat ik zijn boek de hemel in ga prijzen. Han solliciteerde in 2002 bij het Ruimtelijk Planbureau als sectordirecteur (hij zou zelf ongetwijfeld onderkoeld hebben gezegd: afdelingshoofd). Hij beschrijft op pag. 169 van zijn boek dat hij anderhalf jaar in één van de torens aan de Utrechtse Baan in Den Haag heeft mogen werken. Het uitzicht was “adembenemend”. En dan beschrijft hij dat sollicitatiegesprek met mij. Het “week nogal af van de normale gang van zaken bij dergelijke gesprekken: driftig heen en weer lopend langs het raam van zijn kamer wezen wij elkaar het ene opvallende gebouw na het andere aan en gaven er ons commentaar op (ik kreeg de baan).” 

Ik kan me dat gesprek nog heel goed herinneren. Het Ruimtelijk Planbureau kwam voort uit de Rijks Planologische Dienst. Bij het merendeel van degenen die naar het planbureau overgingen was de politieke sensitiviteit (of wat daarvoor doorging) veel beter ontwikkeld dan de kennis van stedebouw en planologie. Er waren mij twee mannen voorgedragen als sectordirecteur die er eer in stelden dat ze van ruimtelijke ordening niks wisten, ze waren immers uitverkoren om te managen. Ik verpestte meteen mijn start door beide heren af te wijzen. Aan mij de taak om zelf op zoek te gaan naar betere sectordirecteuren. Het bleek me al snel dat in die sollicitatieronde een groot deskundige als Han Lörzing achteloos terzijde was geschoven. Ik nodigde hem uit voor een gesprek en het was het eerste gesprek dat ik op het planbureau voerde dat ergens over ging. Om met de titel van Han’s boek te spreken: over een land waarover is nagedacht. Vanzelfsprekend was ik dolblij dat ik hem kon benoemen. 

Inderdaad Han was geen manager. En dat maakte me gelukkig. Han wist alles van stedebouw (hij leerde me dat het onzin is om voor de spelling van stedenbouw te kiezen, omdat het niet om de bouw van een stad gaat, maar om de bouw van een stede, één plek). Han wist alles van architectuur, alles van landschappen en alles van ruimtelijke ordening. En dat alles heeft hij nu in dat prachtige boek van hem uitgeschreven. 

Aan het einde van de dag liep ik vaak nog even bij Han binnen. Ons gesprek dat daar bovenaan de Utrechtse Baan was begonnen, werd zes jaar achteloos voortgezet.  En als ik zijn boek lees waan ik me weer op zijn kamer. Wat was er zo bijzonder aan die gesprekken en wat is er zo bijzonder aan het boek van Han Lörzing?

Laat ik voorop stellen dat de man fabelachtig goed schrijft. Je leest zelden een boek waaraan zo’n heldere structuur ten grondslag ligt, terwijl je slechts het gevoel hebt één groot doorgaand verhaal te lezen. En Lörzing beheerst de kunst om met taal te spelen. Onderkoelde humor. Zo reist hij met een bootje naar de Marker Wadden, het nieuwe natuurgebied in het Markermeer. Hij beschrijft hilarisch hoe hij op dat eiland aankomt. En meldt dat “bij een langer verblijf de beelden vertrouwder worden”. Zo ontdekt hij een koffiekeet en vervolgt: “Tenslotte is ook hier de natuur slechts te overleven als je er iets bij kunt drinken.” Die ene zin al.

Zoals gezegd weet de man ook alles van de ruimtelijke ordening in Nederland, mede omdat hij decennialang daarin een actieve rol heeft gespeeld. Maar dat geldt wel voor meer mensen. Maar Lörzing koppelt zijn betrokkenheid aan een heel plezierige distantie. Ruimtelijke ordening in Nederland was niet zelden een sekte, waarin gedweept werd met de standpunten die we allemaal deelden. Lörzing is veel te autonoom om te dwepen en om niet zijn eigen standpunten te kiezen. 

Daarmee is Lörzing meteen een voorbeeld voor al diegenen die de ruimtelijke ordening de komende jaren weer uit het slop moeten trekken. Lörzing geeft inderdaad overtuigend aan dat er weer behoefte is aan een nationale ruimtelijke ordening, zoals ook de Tweede Kamer inmiddels heeft ingezien. Maar het boek van Han Lörzing laat ook vooral zien dat de ruimtelijke ordening alleen kans van slagen heeft als weer eens opnieuw naar de ruimte wordt gekeken. Met betrokkenheid, maar vooral met distantie. 

De ruimtelijke ordening kenmerkte zich lang niet altijd door distantie. Door een glimlach, door een relativering. Ja, ruimtelijke ordening rook vaak naar sociaal-democratie. Het was voor velen een geloofsbelijdenis met veel dogma’s. Het was vaak verboden om die dogma’s van een vraagteken te voorzien. Het mooie van een man als Lörzing is dat hij ruimte geeft door veel vraagtekens te plaatsen. 

De overheid hangt soms te veel aan kennis

Als het gaat over het belang van kennis voor het overheidsbeleid strijden vaak twee discoursen om voorrang.

Het eerste discours is populair in de media: onderzoekers worden door departementen onder druk gezet om hun conclusies aan te passen (WODC) of beleidsmakers winkelen erg selectief in bestaand onderzoek. 

Het tweede discours is populair op departementen: kennis is goed en bereikt het beleid helaas onvoldoende. Het is het discours van de kenniscoördinatoren, kennismakelaars en kennisdirecties binnen departementen. Het is het verhaal van de mensen die keihard moeten werken om het onderzoek van planbureaus, van universiteiten en van andere kennisinstellingen bekend te maken binnen het departement. Het is ook het verhaal van de mensen die zinnige (kennis)vragen proberen te formuleren voor planbureaus en al die andere onderzoekers die direct of indirect voor departementen werken. 

Beide verhalen kloppen of hebben op zijn minst een kern van waarheid in zich. Toch heb ik de laatste tijd gemerkt dat er ook nog een ander verhaal te vertellen is. Een derde discours. 

Sinds 2017 was ik betrokken bij het debat over kennis in het aardbevingsbeleid in Groningen. Daar leerde ik dat we nog maar heel weinig weten over de aardbevingen in Groningen. Dat het dus ook heel moeilijk is om in dat kader voorspellingen te doen. Dat is lastig als de overheid voor een managementstijl heeft gekozen die bij voorkeur is gebaseerd op technologische modellen. Laat ik het scherper verwoorden: de overheid heeft in Groningen al jaren de neiging om zich aan deze gebrekkig modellen vast te klampen. En het heeft er alle schijn van dat de overheid dit doet om geen politieke keuzes te hoeven maken. 

Het Groningse debat hebben we dit voorjaar afgesloten. Het eindrapport kan hieronder worden gedownload. We hebben tot slot de Groningse casus met andere casus vergeleken. Onder andere met COVID-19. Ook hier zagen we een overheid die zich vastklampte aan de modellen van het RIVM en daarmee moeilijke politieke keuzes vooral uit de weg wilde gaan. We moeten achteraf vaststellen hoe goed die modellen van het RIVM werkelijk waren. Maar op voorhand ben ik bang dat we straks moeten concluderen dat het RIVM niet in staat was om de gevolgen van maatregelen voor het reproductiegetal R adequaat te voorspellen. Omdat menselijk gedrag zich nog veel moeilijker laat voorspellen dan de reis van een virus. 

Ook bij Schiphol zie je een overheid die vasthoudt aan modellen en berekeningen omdat ze het gesprek met de samenleving niet aan wil gaan of aan durft te gaan. Overigens laat Schiphol ook heel goed zien dat het uit de weg gaan van politieke keuzes (bijvoorbeeld voor beperkte of voor onbeperkte groei van Schiphol) niet betekent dat die keuze niet impliciet wordt gemaakt. 

Deze conclusies staan nogal haaks op het interne discours: kennis is goed en bereikt het beleid onvoldoende. Eerder lijkt in de genoemde casus het tegenovergestelde waar. Namelijk: de overheid klampt zich vast aan kennis, terwijl lang niet altijd duidelijk is hoe valide en betrouwbaar die kennis werkelijk is. 

Tien jaar geleden schreef ik een boek onder de titel ‘Kennis en beleid verbinden’. Dat is typisch een titel uit het tweede discours. De derde druk van dat boek zal dan ook niet meer verschijnen. Wel een nieuw boek over de relatie tussen kennis en beleid. Met nog steeds de achterliggende gedachte dat beleid beter kan worden door het goed te onderbouwen met kennis. Maar dan wel met valide en betrouwbare kennis, zeg maar goede kennis en niet met gebrekkige kennis. 

Je maakt het beleid niet zonder meer beter door meer kennis aan te slepen. Je maakt het beleid beter door te weten welke kennis voorradig is en te weten hoe waardevol die kennis is. Daarnaast wordt het beleid ermee geholpen als beide partijen weten wat het kardinale onderscheid is tussen kennis en beleid: het streven naar een beter begrip van de status quo versus het streven naar een mogelijke verandering van de status quo. En daarbij helpt het als wetenschappers en beleidsmakers binnen hun eigen domein behulpzaam is.